作者： 陈平泽/文来源： 中国会计报

    日前，财政部发布了《关于全面推动行政事业单位内部控制建设的指导意见》（下称“《指导意见》”），针对行政事业单位内部控制建设中存在的问题，提出一系列具体要求。笔者认为，《指导意见》紧随全面依法治国的政治方向，紧跟国家治理现代化的政策要求，紧扣行政事业单位内部控制建设实际，是行政事业单位内控建设的“助推器”。

单位内控存在三方面问题

    财政部2012年颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（下称“《单位内控规范》”），是行政事业单位内部控制建设的纲领性文件。实施3年多来，行政事业单位内部控制建设取得了长足的发展，为国家治理现代化建设发挥了积极作用。但是，部分行政事业单位内部控制建设还存在一些典型性、倾向性问题，需要予以解决。

    一是重视程度不够。内部控制建设是“一把手工程”，需要行政事业单位领导干部从单位整体层面进行全面部署，着力落实。然而，有的领导干部认为内部控制建设只是财务部门和资产管理部门的事情，不属于单位整体层面工作，其他部门以前怎么干现在还怎么干；有的领导干部顾忌    到内部控制建设会触动单位一些人的利益，认为多一事不如少一事，能应付上面要求就行，不必太认真；有的领导干部认为内部控制会将单位管得太死，捆住了手脚，影响了单位的业务活力，所以“意思”一下就可以了。由于单位领导干部不重视或者认识不到位，内部控制建设被边缘化，内部管理松松垮垮，权力得不到有效的制约。这种单位往往是“出事了，才明白事”，领导干部如梦初醒，亡羊补牢。这种现象在一定范围内存在。

    二是系统性不够。内部控制建设既不是简单的修修补补，也不是盲目的叠床架屋，而是一项系统性工程，要对流程进行梳理，对资源进行整合，对结构进行再造，规范与优化单位内部管理体系。然而，部分行政事业单位的职能部门基于自身利益的考虑，将管辖范围的信息资源与事务视作自己的“一亩三分地”，不愿与其他部门共享，造成“信息孤岛”、“系统孤岛”，导致内部控制建设碎片化。

    三是实用性不够。内部控制重在“用”而不是“建”。有的行政事业单位虽然按要求进行了内部控制建设，但是认为内部控制影响了办事效率，用起来不顺手，在具体实施中遇到内部控制绕着走，碰到监督躲着走，重形式轻效果。久而久之，又走回到了内部控制建设前的老路，制度建设流于形式。

    上述问题反映出当前行政事业单位    内部控制建设的难点，需要从观念、制度和措施等方面予以解决。

全面指导单位内控

    如今，财政部发布的《指导意见》既高屋建瓴，又承接地气，其特点体现为“高”、“实”、“促”3个字。

    一是站位高，布局高。《指导意见》贯彻落实党的十八届四中全会全面推动依法治国的整体部署，在新的形势下对于行政事业单位内部控制建设提出具体要求，实现高位思考、高位推动。《指导意见》从总体要求、主要任务和保障措施3个方面进行全面布局，根据党的十八届四中全会提出的“加强对政府内部权力制约，是强化对行政权力制约的重点”的要求，确立行政事业单位内部控制的核心任务是强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用。并且，《指导意见》从国家治理现代化的高度，明确行政事业单位内部控制建设工作总体目标为：以单位全面执行《单位内控规范》为抓手，以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，到2020年，基本建成与国    家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。

    二是要求实，任务实。《指导意见》紧紧围绕重点，抓住关键，出实招、做实功、求实效。《指导意见》提出内部控制建设应坚持全面推进、科学规划、问题导向和共同治理这四个基本原则，突出内部控制建设的全面性、科学性、针对性和系统性。同时明确了四项主要任务，具体为“健全内部控制体系，强化内部流程控制”“加强内部权力制衡，规范内部权力运行”“建立内控报告制度，促进内控信息公开”“加强监督检查工作，加大考评问责力度”。其中所列的许多要求是切合实际的新提法、新措施。如提出坚持共同治理的基本原则，要求各级财政部门加强统筹规划、督促指导，主动争取审计、监察等部门的支持，单位要切实履行内部控制建设的主体责任，鼓励社会第三方参与单位内部控制建设和发挥外部监督作用，这是考虑到行政事业单位内部控制建设的实际因难，要求政府、单位、社会和市场共同发挥作用，形成内外合力。

    《指导意见》明确各行政事业单位在单位主要负责人的直接领导下，全面梳理业务流程，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作，同时提出了详细列出分事行权、分岗设权、分级授权和定    期轮岗的具体要求。

    此外，《指导意见》还要求单位应当开展内部控制自我评价工作，将内部控制自我评价情况作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告，向单位内部和外部定期公开内部控制相关信息等。这些新提法既具有针对性，又具有可操作性，能为行政事业单位内部控制建设起到实实在在的推动作用。

    三是促建设，促规范。《指导意见》指出，行政事业单位内部控制建设是为了促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础，提供有力支撑。由此，《指导意见》提出四项保障措施，以促进行政事业单位内部控制建设。这四项措施具体为：加强组织领导，充分认识全面推进行政事业单位内部控制建设的重要意义；抓好贯彻落实，强调单位主要负责人的组织责任，要求单位主要负责人主持制定工作方案，明确工作分工，配备工作人员，健全工作机制，充分利用信息化手段，组织、推动本单位内部控制建设，并对建立与实施内部控制的有效性承担领导责任；强化督导检查，并将监督检查结果等情况与财政预算安排、预算评价相挂钩；深入宣传教育，以知促行，为全面推进行政事业单位内部控制建设营造氛围。

    （作者单位：中国矿业大学）