作者： 韩静/文来源： 中国会计报

   地方政府债务融资渠道的扩展、融资规模的膨胀，是推动地方经济发展的重要手段。但在追求经济建设稳中有进的过程中，更要高度关注地方政府债务管理。

    近年来，地方政府债务在弥补地方财力不足、应对国际金融危机、改善民生、推动地方经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。国家审计署2014年公布的数据显示，目前我国地方政府债务风险总体上可控，但是，当前我国经济面临的下行压力较大，在财政收入增速放缓背景下，地方政府积累的大规模债务不仅存在一定的安全隐患而且可能制约宏观经济的平稳运行。

笔者认为，一方面要建立健全地方政府债务风险评估和预警机制，实行债务规模限额管理，将债务风险控制在合理和可接受的范围内；另一方面应加快政府会计改革进程，实施以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，清晰反映和完整披露地方政府债务信息，以真正做到“稳增长”和“防风险”的统一。

三种债务风险评估和预警手段

    一直以来，党中央、国务院有关部门高度关注地方政府债务问题，采取了多种手段监控和防范我国地方政府债务风险，从实践来看主要有以下几种。

    一是出台文件规范地方政府债务管理。为切实防范化解地方政府债务风险，促进国民经济持续健康发展，党中央、国务院有关部门出台了相应文件，规范地方政府债务的管理。2010年6月，国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对加强地方政府融资平台公司管理工作做了全面部署；2012年，财政部会同发展改革委、人民银行和银监会，联合印发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》；2014年10月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理；2016年1月，财政部公布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，提出要全面评估和预警地方政府债务风险。

    二是加强对地方政府举债的监督约束。目前，很多地方已经审议通过了人大    对政府举债的监督办法，并结合财政部门把关，对地方政府债务中经市人大常委会会议审议通过的债务、需用财政资金偿还的直接债务，要求建立偿债准备金，纳入年度财政预算，实行财政国库集中支付管理。而且对于非财政偿还的间接债务，举债单位要建立偿债准备金，实行财政专户管理，单独进行会计核算。审计部门定期对地方政府债务进行审计，全方位多角度立体地监督地方政府债务。

    三是运用指标评估地方政府性债务风险。现阶段我国主要是借鉴国际上判断债务规模的几个指标参数，如负债率、偿债率、赤字率等，加强对地方政府债务风险的评估，监控政府性债务的流动性和偿还能力，力求做到问题早发现、风险早预防、困难早解决。

政府财报助力地方债风险管理

    目前对地方政府债务风险进行评估和预警的手段，虽然在一定程度上有效防范了地方政府债务风险，但由于财政财务透明度低，地方政府财务报告未能有效揭示债务潜在的风险，制约了地方政府债务资金的高效使用。

    但是，随着我国经济的发展，收付实现制的种种弊端不断暴露，尤其是在政府债务风险控制方面存在严重不足。权责发生制能全面反映政府资产、负债、收入和支出等资金运动，更具客观性、真实性，符合会计核算的客观性和谨慎性原则，这使得将权责发生制引入到政府会    计核算当中成了必然的选择。因此，推进政府会计改革，是规范地方政府债务管理、提高政府财务信息透明度、防范政府债务风险的迫切需要。

    基于规范我国地方政府债务管理的需要，党中央、国务院高度重视编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。

    2013年，中共十八届三中全会将建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度纳入全面深化财税改革的重要任务之一；2014年8月，全国人大常委颁布的新《预算法》也对这项改革给予了法律认可；2014年12月，国务院批转的财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》正式公布，预示着政府会计重大改革正式启动；2016年1月，财政部公布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，要求“加快建立政府综合财务报告制度，全面评估风险状况，跟踪风险变化，切实防范风险。”这无疑肯定了编制政府综合财务报告对地方政府债务风险管理的促进作用。

    一是有利于完善地方政府债务风险预警机制。以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度克服了传统收付实现制这一会计核算基础的弊端，能够全面反映地方政府的资产、负债状况。对于负债项目并不只限于披露直接显性债务信息，还包括对“隐性债务”进行及时确认和反映，对“或有债务”做出充分披露。这有利于社会公众对政府债务进行监控，提高政府债务信息透明度，同时有利于完善政府债务风险预警系统。

    二是有利于科学评估地方政府债务风险。地方政府公布以权责发生制为基础编制的反映政府在一定时点资产、债务情况的综合报告，能够提供政府债务的存量信息，这些存量信息不仅包括财政年度内的变化，而且还反映地方政府以前年度经济活动的累积债务，因而，有利于信用评级机构对地方政府的偿债能力和可能发生的债务风险做出科学评估。

    三是保障地区财政可持续发展。实施政府综合财务报告后，能够帮助上级政府掌握地方政府中长期财务状况，防止地方政府债务的无序扩张，改变过去片面重视支出监督而忽视债务的现象，从而避免地方政府债务危机的发生，保障地区财政可持续发展。

    （作者单位：东南大学经济管理学院财务与会计系）