作者： 董撵群  来源： 中国会计报  

    中共十八届三中全会提出建立权责发生制的政府综合财务报告制度。新《预算法》规定，各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。

    《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》也提出，力争在2020年建立有中国特色的权责发生制政府综合财务报告制度。

    这都表明，建立权责发生制政府综合财务报告制度作为一项重要改革已经拉开序幕。其现实意义必将超越它的财务会计功能，成为完善国家和地方治理基础的一项关键工程。总体来看，这项改革起点高、跨度大、时间紧。在“十三五”期间，各级各部门应该像对待GDP指标和政府预算一样充分重视这一改革，理解把握这项制度的基本原理，克服推进过程中面临的种种困难和问题，全面建立财政财务“高清”监控系统，从而实现从取之于民、用之于民到告之于民的升华。

    目前，政府财政报告制度主要反映政府年度预算及其执行情况的结果，报告的是预算收支情况，也就是说，基本上是财政资金的“出纳”情况。它无法科学、全面、准确地反映政府资产负债和成本费用，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。建立权责发生制政府综合财务报告制度就是要建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的财政报告制度。其“综合”体现在各级政府、各部门、各单位控制的各类资源和承担的各类债务，以及反映政府整体财务运行环境和财务运行结果的各种定性定量指标及分析等。

    建立权责发生制政府综合财务报告制度具有较强的专业性、系统性、协同性、复杂性、艰巨性、长期性的特点。

    中国特色的权责发生制政府综合财务报告制度没有先例，从国际经验看，这类改革花费的时间和动用的财力常常超出预期。

    就我国各级财政和行政事业单位现状看，当前这一制度的建立至少面临以下困难：一是缺乏深刻认识；二是缺乏制度基础；三是缺乏人才支撑；四是缺乏系统支持；五是缺乏必要投入等。因此，在推进这一制度建设的过程中，应着重抓住以下几个关键环节：第一，推动形成共识。建立权责发生制政府综合财务报告制度有助于政府依法履行受托责任，强化政府资产管理，努力降低行政成本，持续提升运行效率，有效防范债务风险，促进财政经济长期可持续发展。而从已有国际实践经验看，权责发生制的推行需要循序渐进。各级各部门及社会各界对此项改革的重要性和持久性要有一个清醒的认识。

    第二，摆在重要位置。国务院批转    的此项改革方案提出，政府综合财务报告中的相关信息可作为考核地方政府绩效、分析政府财务状况、开展地方政府信用评级、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。同时，各级政府财政及其他各部门财务需要提高透明度。

    按照政府信息公开要求，应通过政府财务报告满足各有关方面对政府财务状况信息的需求，促进政府财务公开常态化、规范化和法制化。

    第三，强化改革精神。对于这项改革，中央已有决策，国务院已将改革方案批转各级政府执行，财政部也印发了《政府财务报告编制办法（试行）》，可以说顶层设计已基本完成，接下来需要各级各部门积极主动地、创造性地具体推动实施。由于此项改革还需要许多扎实可靠的基础设施建设，如法律、准则、规则、规章制度、专业规范的建立完善，因此必须充分发挥改革创新精神，才能确保其平稳有序推进。

    第四，突出重点任务。要着力“四项建设”，一是建立健全政府会计核算体系，二是建立健全政府财务报告体系，三是建立健全政府财务报告审计和公开机制，四是建立健全政府财务报告分析应用体系。这些体系相互依存、相互促进，实际上已超越了会计领域，需要多个领域的理论和实践支撑，对各级各部门的能力建设提出了新的挑战。

    第五，科学规划安排。根据国家此项改革方案要求，财政部已正式发布《政府会计准则—— —基本准则》，这是建立我国权责发生制政府综合财务报告制度的第一步；2016-2017年开展政府财务报告编制试点工作，研究建立政府综合财务报告分析指标体系，从2017年起开始编制2016年政府财务报告；2018-2020年全面开展政府财务报告编制工作，制定发布政府财务报告审计制度、公开制度。各级各部门要充分考虑改革的紧迫性和艰巨性，在“十三五”时期做好相应具体安排，积极稳妥地推进此项改革。

    第六，做好配套工作。要依据国家法律和制度要求修订完善本地区本部门相关财务制度，开发引入政府财政财务管理信息软件，加强内部控制，扎实做好业务培训，大力培养专业人才，合理安排经费投入，有序开展资产负债清查核实等基础工作。

    “会计体系实际上是‘政府的神经系统’，因为会计是政府财政管理的核心和控制中心”。建立权责发生制政府综合财务报告制度不是一项单纯的技术尝试，而是我国政府会计体系和财政管理方式的一场“革命”。需要从长计议，不断创新体制机制，逐步探索整合政府财务报告、预算报告和财政统计，在互联互通基础上全面建立具有中国特色的经济和社会发展财政财务监控系统，推进国家治理体系和治理能力基础工程现代化。

    （作者单位：河南省鹤壁市财政局）