思明区财政局

 

预算绩效评价是预算绩效管理的重点载体，其对改进预算支出管理、优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量具有深远意义。近年来，思明区积极探索并稳步推进预算绩效评价工作，试行的“单位整体支出绩效考评”被作为财政改革亮点在财政部的网站宣传报道。为进一步深入开展预算绩效评价工作，思明区成立课题调研小组，实地参观学习先进地区的经验，并总结过去，分析现状，提出建议。现将我区预算绩效评价的实践与思考报告如下：

一、思明区开展预算绩效评价的现状

近年来，思明区财政收入稳定增长，一方面彰显了思明区经济社会发展的成就，另一方面对发挥财政资金效益提出更高要求。作为厦门市的中心城区，思明区于2008年开展预算绩效评价工作，以项目评价为重点，由部分试点到扩面铺开，着力制度建设、实践创新。

㈠预算绩效评价制度初步建立

思明区政府于2008年提出《思明区财政专项支出预算绩效考评试行办法》（厦思政办[2008]36号）等制度，初步形成预算绩效评价体系。每年制定财政支出绩效重点评价项目计划，对当年绩效评价工作重点、评价方法、实施方式等作出安排。同时，联合区审计局出台《关于加强预算绩效管理工作意见的通知》，为预算绩效评价工作提供新的模式。根据财政部、财政厅的要求，相应地制定了《思明区预算绩效管理工作方案（2013-2015）》，该方案为今后3年的绩效考评工作提纲挈领。此外，思明区财政局印发《关于印发预算绩效评价工作职责的通知》（厦思财[2012]275号）等5份文件，制定和完善相关的组织机构、工作方案和操作制度。

㈡预算绩效评价工作逐步规范

一是建立健全预算绩效的组织机构，明确工作职责，指定区财政局预算科为预算绩效评价工作的指导、协调、监督机构，区财政审核中心为具体项目考评机构，2012年探索聘请第三方开展预算绩效评价的新路子；明确了预算单位为绩效评价的责任主体，负责本单位预算绩效目标申报及事中绩效跟踪、事后绩效评价自评工作，落实绩效评价整改意见，根据评价结果改进预算支出管理。二是不断完善考核指标体系，每年参考省市的考核指标体系，根据项目特点，做到“一项一指标”，突出指标的个性化需求，并从原来的二级考评指标，细化为三级考评指标。三是规范评价工作流程，从绩效目标的提出、评价对象、实施方式以及评价方法的确定，基础数据的整理分析，到评价分析报告的提交都有规定的要求和流程，力求绩效评价工作客观、规范。

㈢预算绩效评价范围不断扩大

在评价对象选择上，以项目评价为主，不断拓宽评价广度和深度。一是逐步扩大重点项目评价范围。每年选择若干社会关注度高、影响大的民生项目，以及经济社会发展中的热点和重点项目实行重点绩效评价，项目数2008年为6个，2012年增加至35个，增长483.3% ，考评资金量从2008年的3,991万元，2012年增至9,810.2万元，增长145.8%。二是涉及领域不断扩大。从2008年单一的基建类考评项目，2013年已拓展到环卫车辆、计生仪器等设备采购和校园安全访客、中高考巡视系统等服务购买，目前考评项目已涉及教育、卫生、计生、社保、环卫、园林绿化、市政道路等领域。三是全面实施预算单位自我评价。从2011年起，一次性支出、发展经费30万元至100万元要求履行简易评价程序，100万元以上实行考核评价程序；2013年起，一次性支出、发展经费30万元至100万元实行预算绩效目标备案制，由预算单位自行制定绩效目标，通过备案的纳入预算，该目标将成为今后绩效目标完成情况和绩效审计的依据。四是探索单位整体支出评价。2012年选择区老龄委作为整体支出进行绩效评价，为单位整体评价积累了一定经验。思明区预算绩效评价范围不断扩大，从下表的数据中也可见一斑。

2008—2012年预算绩效评价项目情况表

  

二、思明区开展预算绩效评价的困难与不足

思明区开展预算绩效评价工作至今已有6年，但仍处于起步阶段，面临的困难和问题依然不少。

㈠认识不足

某些预算单位领导对预算绩效评价工作认识不到位，重资金分配、轻绩效管理，注重资金使用的合法合规，不考虑效益、效率。部分预算绩效考评人员工作仍停留在单个项目或某一单位上，未能从更高层面上对整个财政盘子、财政支出结构的合理性作出科学合理的评价。

㈡制度保障不严

迄今为止预算绩效评价的主要依据是财政部、省、市制定的部门规章，国家层面还未出台预算绩效评价的法律法规，缺乏法律约束和制度保障。法律依据缺失，使绩效评价工作处在自发状态，评价工作流于表面化和形式化，不利于预算绩效评价工作的开展。

㈢管理机构和专业人员不济

管理机构缺失，一是思明区尚未成立专门的预算绩效评价机构，兼职的科室和单位弱化了预算绩效评价工作。二是预算绩效评价没有现成的经验和方法可循，专业性和能力强的人员较少，难以开展严格意义上的绩效评价。

评价人员主要呈现“三少”现象：一是人员少，预算科兼职评价工作的人员1人，财政审核中心兼职考评工作的不足10人，每个预算单位兼职绩效自评工作一般为1至2人，绩效评价人员身兼数职、精力分散，难以优质高效地完成预算绩效评价工作。二是专家少，厦门的高校资源和科研机构较少，专家相对较少；预算单位自评人员和审核中心考评人员中，缺少复合型的人才。三是培训少，碍于日常事务的忙碌和权威专家缺失及实践经验的不足，每年举办业务培训仅1至2次，次数少，针对性和实用性差强人意。

㈣指标体系不全

预算绩效考评指标体系存在几方面的不足：一是指标体系要素不够完整，绩效指标体系的建立缺乏丰富的数据支撑和完善的指标网络，绩效指标不够细化，释义不够通俗易懂。二是指标体系的可操作性有待提高，围绕国家和地方有关财政资金的安排、使用、管理政策的衔接度，财政部门、预算单位预算决策和管理需求，项目特点的针对性指标有待加强。三是指标设置呈单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，评价范围仅限于项目本身，而忽视项目内外相关因素的综合分析。

㈤评价结果应用不够

由于缺乏法律依据和问责机制、绩效评价指标体系不健全、评价方法有待改进、评价结果质量不高，评价结果的应用非常有限。年中追加的专项资金项目，由于没有申报事前绩效目标，财政部门没有足够的时间和力量进行评审，绩效评价范围存有真空地带。绩效评价的作用未能充分发挥，评价结果只能作为财政部门内部参考，未能作为区委、区政府的决策参考，未能作为区人大法律监督、工作监督的依据，未能作为组织、监察部门考核干部的依据。

三、开展预算绩效评价先进地区实践经验的启示

广州市、上海市闵行区、青岛市在预算绩效评价实践中积累了大量的经验，摸索出了新路子，在全国享有盛誉。为尽快适应新的工作要求，少走弯路，思明区预算绩效评价课题小组于2013年6月分赴广州、上海、青岛进行调研学习，实地了解和学习三市的先进做法和成功经验。

㈠建章立制，出台符合当地实际的制度

上海闵行区、广州市、青岛市按照财政部和省政府要求，加强顶层制度设置，以政府名义下发预算绩效评价管理实施意见，为构建制度框架体系夯实基础。财政部门制定预算评价操作规程、实施方案、聘请专家、第三方评价机构管理办法等，三个地区的预算绩效评价文件均达10个以上，基本涵盖了绩效评价全过程，有力推动了绩效评价实践。

㈡打造队伍，组建预算评审评价专业机构

拥有一支专业化、高素质的人才队伍，是做好预算绩效评价工作的关键。三市财政局均成立预算绩效评价处（科），全面负责预算绩效评价的制度制定、工作协调、监督指导等工作。建立预算绩效评价专家库，实行项目负责制，由项目负责人根据评价项目的需求，邀请人大代表、政协委员，监察、发改、国资、审计等相关部门人员组成评价小组对重点项目进行评价；以公开招标的方式确定第三方评价中介机构。青岛市“特聘库”中现有各类专家1,000余名，中标机构30多家，为评审、评价工作提供专业技术和人员保障。

㈢细化量化，构建较为完善的评价指标体系

三市均细化三级评价指标，采用定量指标为主，定性指标为辅的方式，注重指标的可比性、系统性、经济性重要性、等通用技术要求，制定项目个性指标。指标体系包括指标、指标解释、评价标准及分值等要素。广州市建立了通用绩效评价指标和二十项个性评价指标，青岛市已建立评审共性指标体系和六项专项资金14类项目评价指标体系，推动了标准化建设。

㈣领导重视，全面推进预算绩效评价工作

上海闵行区地处上海市城乡结合部，城市化快速推进导致公众对公共产品和公共服务需求激增，财政收支矛盾严峻，区委高度重视公共预算绩效管理改革，成立财经工委，区委书记亲自抓，指导预算绩效评价工作，区人大充分发挥预算审议和预算执行监督职能，人大主任亲自组织部分预算项目的民主听证会，完善民主参与预算制度。

广州市是全国改革的前沿，因领导重视，其预算绩效评价工作不断推陈出新，绩效管理信息系统建设、第三方评价机构的选用与管理成为行业的标本，预算绩效自评项目达1305个，财政资金约为418亿元。对25个重点项目进行评价，涉及财政资金17.17亿元。

青岛市也正因为领导重视，评价范围不断扩大，2012年预算绩效评价项目近600个，涉及资金规模约12亿。

四、思明区全面推进预算绩效评价的措施建议

他山之石可以攻玉，思明区深化预算绩效评价仍大有可为，根据财政部、省、市的工作部署，可从以下几方面入手，推动预算绩效评价工作再上新台阶。

㈠注重衔接，将预算绩效评价结果纳入政府考核体系

在省效能办印发的《2013年度绩效管理工作方案》中，明确将预算绩效管理分别纳入设区市和省直部门考核体系，设置“财政资金绩效管理覆盖率”和“行政成本增长率”指标，强调部门财政资金使用效益和效率。建议区政府比照执行，将预算绩效评价结果纳入区直部门和街道的考核体系，以预算年度为周期，当全部预算项目绩效评价结束后，由财政部门上报区效能办评估，进入奖惩考评体系，将预算绩效评价与单位责任人年度工作目标考核及领导离任审计挂钩。

㈡完善制度，规范、指导预算绩效评价工作

建议在新修订的《预算法》中明确将预算评价结果作为编制预算和安排拨付财政资金的重要依据，同时，对绩效评价结果应用和行政问责作出法律规定。建议以政府名义出台全面推进预算绩效评价的指导意见，明确预算绩效评价的发展方向、总体目标、主要任务和具体内容。加强规章制度建设，建立涵盖绩效目标、绩效监控、绩效考评、结果应用等各环节的管理制度。探索建立预算审批下达环节的“先评审、后预算”，政府采购环节的“先评审，后招标”，项目竣工决算批复环节的“先评审、后批复”的绩效评价工作机制。

㈢突出实效，积极运用绩效评价结果

为避免绩效评价结果运用不足的弊端，发挥绩效评价实效，必须建立健全绩效评价结果应用机制，加强预算绩效目标的编制与审核工作。

完善预算决策机制。完善“部门建议、财政审核、专家论证、公众参与、党委政府集体研究和人大审议批准”相结合的预算决策机制，健全预算支出重大项目的科学论证机制，更广泛地实施参与式预算，加强预算民主化进程。

建立绩效问责制度。绩效问责是促进预算绩效评价工作的利器，各预算单位应根据绩效目标和绩效评价结果的实际情况，及时调整和优化本单位未来年度预算支出的规模、方向和结构，提出整改措施并报财政部门备案；对故意漏报、虚报、瞒报评价材料，绩效评价弄虚造假、绩效评价结果差、或绩效结果与绩效目标严重偏离的进行行政问责。建立责任追究惩戒机制，对预算单位的责任人形成提高预算成效的压力以及开展预算绩效评价实效的动力。

建立预算绩效评价结果公开制度。结合预决算信息公开的要求，将预算绩效结果通过网络、报刊等媒体向社会公开，以提高财政资金使用的公开性和透明性，接受社会和公众的监督，推动预算绩效评价工作的改革创新。

㈣科技支撑，建设信息电子技术平台

信息的收集、分类、整理有赖于信息电子技术平台的构建，结合思明区财政管理的现状，建立预算绩效评价信息体系，要以现有的“财政一体化平台”为基础，开发预算绩效评价系统软件，实时动态监管，及时预警、纠错、改进；建立健全预算绩效评价基础数据库，做好数据信息的分类管理；建立中介机构信息库，实现绩效评价工作所需信息的资源共享。预算绩效评价工作具有复杂性，建立专家库势在必行，要充实专家、学者等专业力量，通过随机抽选方式,加强评价工作的专业性和公正性，提高评价的质量和水平。

㈤加强培训，提高评价人员素质

财政绩效评价技术含量高、涉及面广，需要懂管理又懂工程，既熟悉财政专业知识又擅长信息处理，既懂金融知识又熟悉国家政策的复合型人才；同时，推动预算绩效评价工作，要求形成绩效文化和绩效理念，探索绩效评价实践，要加大对相关工作人员，尤其是预算单位、财政部门绩效评价人员培训力度，提高提高业务水平和综合素质。

㈥齐抓共管，推动各方参与预算绩效评价工作

加强与审计部门沟通，由审计部门进行预算绩效审计，建立预算单位申报预算绩效目标、财政部门审核、审计部门审计的有机体制。发挥中介机构作用，委托中介机构参与预算单位自评、财政部门考评工作，明确委托评价的项目、内容、时间、报告要求、评价费用和违约责任等；建立中介机构委托回避制度，回避利益相关的项目。主动接受人大、政协、监察等部门的监督，聘请专业的人大代表、政协委员、专家学者、群众代表参与到具体的绩效评价活动中来，博采众长，百花齐放。

预算绩效评价工作把政府的工作目标从定性转为定量。推动财政预算改革，提高财政资金绩效，可以成为政府政策的参考依据，使决策更具科学，也可成为改善政府管理、提高公信力的有效手段。全面做好预算绩效评价工作任重而道远，但只要在实践中不断推陈出新，在理论方面不断总结提升，思明区预算绩效评价工作必将大有可为、大有作为。