市财政审核中心
厦门市轨道交通1号线已正式进入建设期，其建设成本巨大，控制建设期间的投入成本是当前的主要任务，也是我们财政审核中心的主要工作。本文尝试围绕“不超概”这个投资控制目标，对厦门市轨道交通1号线建设风险特征做个概述，其次列出厦门市轨道交通1号线工程建设期各阶段风险点及应对措施，最后初步探索适合厦门市轨道交通1号线建设期投资控制的方法及措施。
厦门市轨道交通1号线建设项目与一般工业与民用建筑项目相比，具有许多不同的特点，与铁路工程和地面城市轻轨工程相比，也有其自身的特点。这些特点主要表现在：
1．投资大、施工周期长，工期紧；
2．涉及专业面广、专业性强，新技术、新材料、新工艺、新设备应用多，技术难度大；
3．地质复杂，横跨海岛；
5．易发生安全事故；
6．社会影响大，政府与社会的关注度极高。
二、厦门市轨道交通1号线工程建设期各阶段风险点及应对措施
厦门市轨道交通1号线工程不仅有自己的风险特点，在其建设期间各个阶段，也会存在一般地铁容易出现的风险特征，现将其风险点和应对措施归纳如下表：
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风险点 |
应对措施 |
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勘察设计阶段 |
勘察结果的不准确带来地质风险 |
加强勘察管理，选择有经验实力强的勘察单位，勘察合同应约定勘察成果不准的罚则； 施工招标文件明确“甲方提供的勘察成果仅供参考，施工单位可自行复勘、补勘；甲方不承担因地勘不准而给施工单位带来的损失”，以规避和转移风险。 |
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初步设计阶段 |
线路及工法选择 |
加强论证 |
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施工图设计阶段 |
围护结构、主体结构、设备选型、装修标准是否经济合理； 各专业图纸是否存在打架； |
①加强审查力度，强化对设计单位的有效监控。②建立健全对设计单位的经济责任制考核。③严格控制设计变更、任意增加设计内容和提高设计标准等现象，要明确提出对该部分发生的工程费用，在超过控制限额的基础上相应扣罚设计费用。④有必要寻求第三方如审查机构或专家组对设计进行审查和论证，打破设计单位自己控制自己的单一局面，由事后监督变为事前监督，变被动为主动。 |
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征拆阶段 |
拆迁难度大，进展慢，拆迁成本高 |
认真执行刘可清市长提出的“关于交地计划及要求”； 调整和优化房屋拆迁补偿政策，减少政策上的不平衡及地区差异； 加强拆迁补偿政策宣传力度、扩大宣传渠道、增强宣传效果； 提供多种补偿方式，适当提高补偿标准； 完善居民待拆房屋补偿评估体系； 提高安置房配套设施标准； |
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招标阶段 |
工程量清单不准、合同条款不明确 |
在招标文件规定：“清单中的工程量是投标单位投标的基础，数量不得修改”； 在招标代理合同中增加对工程量清单数量偏差的考核。 慎重确定合同类型、合同条款审核。 |
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施工阶段 |
明挖法 |
基坑坍塌风险； 环境污染风险； 周边建筑物及管线搬迁量大的风险 |
控制基坑开挖深度，选择合适的基坑支护方式； 加强工地文明施工管理； 通过购买保险转移风险。 |
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盖挖法 |
顶板塌落； 路面处理和路面恢复 其余同明挖法 |
加强施工管理，其余同明挖法； 通过购买保险转移风险。 |
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矿山法 |
开挖面坍塌； 地面隆起破裂； 工作面涌水； |
施工中加强监测、严格操作规程； 通过购买保险转移风险。 |
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盾构法 |
地表沉降引起建筑物受损；穿越地下障碍物使得盾构机无法正常掘进； 输送机喷涌带来的意外施工投资风险；换刀风险；管片上浮造成结构不封闭； |
施工前做好应对各种意外情况的预案，施工中加强监测，控制掘进速度。 |
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其他 |
地面标高风险（设计图纸中的路基土石方数量是根据地形图等高线计算的，由于等高线精度不高，造成清单中的路基土石方数量与实际情况可能相差很大） |
一方面，对设计严格要求，要求设计单位的图纸和现场的地貌、地形要相符； 另一方面，在工程中标后，要求中标单位对原地形标高进行实测，监理审核，审核后的成果作为计量与结算的依据而不能以图纸工程量作为计量与结算的依据。 |
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建（构）筑物及管线调查、加固及保护的风险 |
存在过度保护的风险。首先建议此项包干。此项如果不包干，业主风险极大。如果不便于包干，建议招标文件中约定：①加固保护的方案由业主、设计确定，②实际加固的工程量、施工方案由业主、监理确认，③因施工单位在施工中，施工区域变形小于图纸技术规范，则加固费用由业主承担，如变形超过图纸技术规范，则费用由施工单位承担。 |
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变更 |
变更风险 |
在招标阶段的招标图要达到施工图的深度，其次在设计合同中增加对设计变更的考核，尤其是限额设计考核。由于基坑围护方案的评审，造成围护方案的变化，也是业主的风险点之一。此外业主需要注意保存好原招标图纸。以便万一变更，可以核对招标图与施工图的差异。 |
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甲供材料 |
甲供材料涨价风险 |
在钢材价格上涨的情况下，可能工程造价超过批复概算价。目前市场的钢材价格低于3800元/吨，对于本项目概算的控制是有利的，建议业主尽早锁定甲供材料的价格，降低风险。 |
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三、厦门市轨道交通1号线投资控制方法及措施探索
建设项目管理是伴随工程实体的规划、设计、建造及投运过程同时开展的管理活动，和一般建设项目不同，城市轨道交通项目具有准公共品、巨额建设成本、资产专用性、网络规模效应、迅猛而持续的市场需求、规划的不确定性等技术经济特性，这些特性形成了对HSE（健康、安全、环境）、进度、成本、质量等项目目标的综合要求，同时意味着工程造价管理在城市轨道交通项目建设中面临着更高的投资控制要求。因此建立一套健全的投资控制体系是实现厦门市轨道交通1号线建设“不超概”目标的重要保障。
1．投资控制目标的确定
厦门轨道交通1号线投资控制目标是经政府有关部门批准的总概算257.23亿元。由于进行了科学合理的项目结构分解，并在分解的基础上编制概算，故整个厦门轨道交通1号线每个车站、区段、系统各专业均有详细的概算值，且该概算值经与其它城市的轨道交通项目概算指标进行比对，即可保证其准确性。以此作为建设过程中的控制目标不仅具有科学性，还具有可操作性。
2．建立投资控制客体
厦门市轨道交通1号线项目涉及的专业较多，投资额巨大。相对而言，项目的可行性研究工作比较深入细致，因此各单项工程和单位工程的工作内容以及要求都基本明确，可采用按子项目分解投资控制目标的方式来获得项目的基本任务结构。
3．投资控制主体确定
厦门市成立轨道交通建设工作领导小组，并组建厦门市地铁办，作为领导小组的常设机构，推进轨道交通建设前期工作，协调各项事物。组建厦门轨道交通集团有限公司，全面负责厦门城市轨道交通的投资和建设，包括厦门市轨道交通新建线路的规划设计、工程筹建、工程建设计划管理、工程资金分配、工程招标、合同文本设计、签订，以及全过程的质量监督等，同时负责新线的运营筹备以及开通线路的运营管理工作。
造价控制工作涉及设计、建设、监理、施工等直接参与方，也涉及建设单位及其行业归口单位等决策方，在轨道集团内部，由计划处组织管理，总工室、工程处、设备处、交通动迁处等部门参与管理；在指挥部层面，由地铁办、发改部门、财政部门（市财政审核中心为主实施）共同参与工程造价控制。这样，1号线造价控制就确立了前期阶段、招标阶段、实施阶段以建设单位为主，财政部门充分参与；竣工结算审核阶段由财政直接负责的投资控制主体结构。
4．沿项目实施顺序建立不同的项目投资子系统
(1)设计控制子系统；
(2)支付与结算控制子系统；
(3)采购控制子系统；
(4)变更和索赔控制子系统。
5．确立投资控制系统的假定条件
风险管理系统的输出，即风险评价和排序作为投资控制系统资源配置的依据，最典型的是土地使用费用及拆迁补偿费。由于该项费用在实际发生时可能遇到很多无法估计的情况，导致费用的大幅度上升，因此在编制投资概算时，要进行大量的风险分析工作，根据风险评价和风险控制研究成果，合理估计征地费用的单价，以防止在实施过程中出现追加投资的问题出现。
（二）厦门市轨道交通1号线各建设阶段投资控制要点
在项目的建设期间要做好投资控制，就要在项目设计阶段、招投标阶段、施工阶段及竣工结算阶段，把建设项目投资总额限制在批准的投资限额之内，通过不断监测投资资金的使用情况，及时发现并纠正偏差，确保建设项目投资不突破限额，也即“不超概”。
1．勘察设计阶段
要有效地控制建设工程造价，就要坚决地把控制重点转到建设前期阶段，尤其重要的是要抓住项目前期及设计阶段，未雨绸缪，以取得事半功倍的效果。其投资控制方法主要有：严格实行限额设计、尝试设计施工总承包等新型管理模式、推行标准图纸设计工作、积极利用价值工程原理等手段，以优化设计方案。
2．征地拆迁阶段
经初步统计，1号线一期工程总拆迁约248976 平方米，征地456 亩，其中线路拆迁208532平方米、征地30亩，车场拆迁面积40444平方米、征地426 亩。征地拆迁成本占轨道交通总成本比重较大, 在建设过程中应尽量降低拆迁成本，做好轨道交通用地控制规划，合理规划车辆段, 提高土地利用率，从线网层面, 要做好土地资源共享。
为保障我市轨道交通工程征地拆迁工作顺利进行，贯彻《厦门市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（厦府办[2011]75号）等各项政策文件，进一步缩短建设周期，减少纠纷，需认真落实刘可清市长关于交地计划及要求，不断完善落实征地拆迁“大包干”政策的具体措施和办法，健全工作体制机制；同时，要加强法律法规建设，促进区域补偿相对公平；要加大宣传力度，拓宽宣传渠道，营造和谐氛围；要确定公平合理的补偿范围和标准，建立多样化的补偿方式；要建立健全拆迁补偿评估体系，规范评估行为；要关注弱势群体，满足合理需求，保护合法权益。
3．招标及合同确定阶段
招投标阶段工程造价的控制，既是设计阶段概、预算控制实现的目的，又是核实工程投资规模，控制施工阶段工程造价的依据。招投标阶段是确定工程施工合同价款的一个重要阶段，对项目实施以至于工程竣工结算都有着直接的影响。随着建筑市场的全面开放和建设体制改革的不断深化，工程招投标工作已全面走上法制化、规范化、科学化的轨道，如何在招投标阶段对轨道交通工程项目有效控制投资，对工程投标的每一个阶段实施造价控制，降低成本，已成为项目投资管控和研究的重要课题。目前，我市采取的措施有：
（1）认真编写招标文件, 避免出现大的遗漏、错误。特别需注意现场条件描述要准确，清单编制要详细，技术资料和图纸力求完整、详细。
（2）确定合理招标控制价，抓住投资控制的主动权。厦门轨道交通1号线土建总包招标控制价原报825923.7 万元，审核后763090.9万元，核减62832.8 万元。
（3）慎重合同类型、合同条款的约定。特别是有关程序性条款、工程计量条款、价格调整条款、双方职责条款、索赔条款等对造价产生影响的合同条款。
4．工程施工阶段
地铁项目进入施工阶段后，其造价控制潜力仍然是巨大的，只是造价控制的性质应转向对于实施项目的投资控制管理。施工阶段影响造价的因素众多，这些因素影响造价的程度各不相同，对造价产生重大影响的因素我们要特别重视。在众多影响造价的因素中分析归纳起来，主要包括：施工组织设计方案、材料采购管理、工程变更及现场签证管理、投资控制、质量控制及进度控制的动态管理、施工安全管理等五个方面。
5．竣工结算阶段
竣工结算阶段是建设工程项目投资控制的最后一个阶段，它是全面考核投资控制效果好坏的重要环节，也是建设单位控制建设投资的最终环节和关键环节。在此阶段，严格把关，依据总承包合同、专业分包合同、指定分包合同、材料及设备采购供应合同及其他合同的有关规定，及时开展分阶段竣工工程的结算。
厦门市轨道交通1号线投资控制是全方位、全过程的投资控制，单靠哪一方或者哪一个环节的作为是远远不能达到预期的投资控制目标的。只有用系统的、全面的观点分析各影响因素，用全过程动态投资控制管理理念，并以科学、可行的方案实施控制，才能达到合理控制工程建设投资的目的。
