随着中国经济的高速发展，基础设施供给不足对经济发展的限制效应已日益凸显，政府单方面的财政支出无法满足日益扩大的巨额投资需求，且投入后政府还有可能承担巨大的赤字风险，这些因素为社会资本以PPP方式参与公共基础设施投资建设提供了良好契机。

通过特许经营的形式允许社会资本参与到基础设施项目中，有利于转变转换政府职能，使政府从公共产品提供者变成监管者，政府对市场基准信息的把握更加全面，更专注于公共资产和公共服务的绩效监管与总体规划管理，在公共监管过程中实现公共管理能力的提升。为更好的发挥政府职能，提高公共效益，现对厦门市的项目进行了调研并形成以下报告：

一、对厦门市PPP项目的调研情况及原因分析

（一）PPP项目基本情况

近期，厦门市政府和社会资本合作管理中心（下称市PPP中心）委托第三方咨询机构北京金准咨询，对厦门市现有PPP示范项目进展情况及推进执行中遇到的具体问题进行了集中调研，实地走访了负责项目具体操作执行的主管部门及实施单位。

调研发现目前我市PPP项目推进中发现大多问题均集中在项目初期。如厦门南湖公园东门公共停车库PPP项目，据实施单位反馈，因不熟悉PPP项目与传统基建项目前期工作程序的差别，在实际操作中对项目立项手续办理与物有所值论证、财政承受能力论证开展的先后顺序不了解，编制PPP初步实施方案及所需的相关前期经费如何申请落实不明确，以至于项目一直无法实质性推进。

东部固废中心生活垃圾焚烧发电厂二期项目虽现已确定暂不按PPP模式实施，但调研时实施单位也反映在此前开展PPP前期工作时，各方就特许经营权、一期二期土地权属如何划分、国有资产股份占比等问题存在较多疑问和争议。

集美新城医院项目也尚在项目识别阶段，就实施单位反映主要问题集中在如何编制PPP初步方案。医疗卫生PPP项目在国内成功案例还不多，实施单位也缺乏具备PPP专业知识及操作经验的人才。编制初步实施方案应解决的社会资本资格条件及合作方式、交易结构、合同体系、绩效考核、付费及调价模式、采购方案等基本问题未形成意见。

虽然，一些PPP项目在推进过程中遇到一定的困难，但是厦门市在PPP模式的探索上仍然取得了一定的成绩。如，翔安新机场片区地下综合管廊项目作为财政部第三批示范项目、住建部第一批地下综合管廊试点城市，2016年在住建部和财政部的年度绩效考评中荣获第一，为全国综合管廊的发展提供了可示范、可借鉴、可推广的PPP“厦门模式”。

（二）主要存在的问题及原因分析

结合调研情况，现对我市PPP项目推进过程主要存在的问题总结分析如下：

1.成功落地的PPP项目还比较少

根据财政部建立的全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，截至2016年6月30日，财政部两批示范项目232个，总投资额8,025.4亿元，主要集中于市政、水务和交通领域，涉及垃圾焚烧发电、城市地下综合管廊、垃圾处理、污水处理、河道整治、供水引水、城市轨道和公路。其中执行阶段项目105个，总投资额3,078亿元，落地率达48.4%。从全国情况来看，地方PPP项目需求不断加大，6月末全部入库项目9,285个，总投资额10.6万亿元，其中执行阶段项目619个，总投资额已达1万亿元，落地率23.8%。

从我省来看，截至2016年9月，共有126个项目（含厦门5个）列入省财政厅、省发改委联合公布的PPP省级项目库，涉及交通基础设施、市政公用设施、片区开发、旅游休闲、社会事业等领域，总投资额2157.1亿元。其中：列入财政部的示范项目6个（含厦门1个）、国家发改委的示范项目18个。入库项目已落地签约38个，总投资618亿元，落地率30.2%。

而在厦门，原定PPP项目14个（含市级试点项目），总投资额556.8亿元。截至目前，翔安新机场片区地下综合管廊项目已签约落地，现正在执行阶段；翔安新城海绵城市建设项目及海沧乐活岛的海绵城市建设项目已进入招标采购阶段；集美新城医院、南湖公园东地下停车场等8个项目尚处于识别阶段；另有厦门市轨道交通3号线等3个项目经研究决定暂不采用PPP模式。从整体上看，我市PPP项目的体量还比较小，推进进度较缓慢，项目落地率较全国、福建省偏低。

2.行业主管部门响应程度不高

从国家开始推行PPP模式至今，一度强调PPP模式不是单纯的一种融资方式，更重要的是提高效率，充分发挥社会资本的经营优势。在厦门市，相关部门对PPP模式的认识大多还停留在发挥融资功能的定位上。基于厦门市财政资金比较充足，部分项目边界不清晰，各相关部门对PPP项目的推动积极性不高。故需要转变对PPP模式的认识，发挥政府、社会资本各自优势，让专业的人做专业的事。

以东部固废项目为例，在调研中发现，该项目在一期工程中已经包括了二期工程用地，土地权属也在一期工程之前就以划拨用地形式归环能公司所有。如何评估一期工程中二期的土地价值则成为该项目实现PPP模式的难点。如果需要对二期工程采用PPP模式，则需要把二期工程用地的权属界定清晰。对于政府前期无偿授予的特许经营权或者无偿划拨出去的土地资产需要重新界定，这需要各相关部门在改变传统观观念的基础上共同配合。

3.缺乏成熟的经验，项目推动机制不顺

PPP项目的推动是一个持续的过程，一方面，国家的相关政策正在同步出台，所以各地项目的推动客观上存在一个先后顺序；另一方面，各个地区发展阶段或者规模不一样，对投资的需求也不尽相同，是否需要投资项目或者是否需要采用PPP模式来推动项目也不完全一致。目前，与其他地区相比，厦门市PPP项目缺少成熟经验且项目推动机制不顺。为能顺利推动厦门市PPP项目，需建立一套合理机制。

以集美新城医院项目为例，该项目专业性较强，可选择的社会资本局限性较大，且因为医院的特殊性，需要先选定社会资本，再根据其专业特性开展建筑初步方案设计。在执行过程中，一方面大部分社会投资人要求提供立项批文再进行深入洽谈；另一方面发改部门的传统立项程序要求项目先完成建筑初步设计方案，再进行立项。这就造成了矛盾，影响了项目推进。

二、其他地市PPP工作推进的先进经验

本轮PPP热潮才刚刚开始，无论政府还是社会资本方，普遍缺少成熟、可借鉴的经验，不可避免会出现各种问题。但有些省市正在积极做推进和探索，如江苏省通过设立省级专业咨询机构库，建立PPP引导基金，把当地PPP实施比较成功的项目经验进行推广。又如重庆市，通过规范顶层设计，2014年就出台了《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》，实现PPP项目落地规模超过千亿。

在财政部和发改委的相关政策规范下，各地的具体流程存在一些差异，以下是对江苏、重庆等地区PPP项目推进模式的总结。

（一）江苏模式

江苏模式的特点在于其政府部门观念创新，思路转型领先。从省级政府部门对PPP项目的推进流程进行标准化、规范化，并形成指导文件下发各市、区、县具体执行。

2014年以来，江苏省陆续发布了《江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》（苏财金〔2014〕85号）、《江苏省关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（苏政发〔2015〕101号）、《江苏省财政厅关于做好2016年度PPP项目入库和试点工作的通知》（苏财金[2016]14号）等文件，明确了PPP项目操作流程（见图1）、委托咨询机构操作流程（见图2）、PPP项目采购方式和采购程序等工作，并已建立全省的PPP项目库、PPP项目专业咨询服务库。生成识别阶段主要操作流程如下，操作流程详见图1：

1.由地方财政部门会同行业主管部门在新建、改建项目或存量公共资产中筛选适宜采用PPP模式的项目。

2.主管部门编制实施方案，并建立PPP项目领导小组，形成多部门联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估。审查结果作为项目决策的重要依据。

3.地方财政部门组织开展项目的物有所值和财政承受能力评估，充分研究采用PPP模式与传统政府采购模式的区别和效果。

4.地方财政部门将通过物有所值评价和财政承受能力评估的项目列入当地PPP项目库，编制PPP项目申请入省库计划，经市政府批准后，报省财政厅PPP办公室审核入库。未通过的项目重新论证或调整退出。

5.省财政厅PPP办公室会同省级行业主管部门进行审查论证，将符合要求的项目列入江苏省PPP项目库。项目采购阶段时，列入江苏省PPP项目库和财政部示范项目库的项目在省政府采购中心进行采购活动，未入江苏省PPP项目库的项目在市政府采购中心进行采购活动。

 

图1 江苏省PPP项目操作流程图   
（二）重庆模式

重庆模式的特点在于其领导层重视，项目库管理规范，审批及监管制度完善。2014年以来，重庆市陆续发布《重庆市人民政府关于印发重庆市PPP投融资模式改革实施方案的通知》(渝府发〔2014〕38号)、《重庆市发展和改革委员会关于建立全市PPP项目储备库的通知》（渝发改投[2016]109号）等文件，明确PPP项目进入储备库流程、项目审批与监管等工作。

重庆市已就PPP项目入库工作，制定清晰的工作流程和明确的职能分工，依据项目行业和级别情况，实行分级、分行业管理。具体操作流程如下，流程图详见图2：

1.项目发起时，一般由政府或者社会资本方提出。项目完成可行性研究报告后，市政府行业主管部门和区县（自治县）发改委梳理符合PPP合作要求的项目。

2.依据项目情况，分别由市政府行业主管部门或区县（自治县）发改委牵头，负责对申报资料进行审查。

3.申报资料审核通过后，市政府行业主管部门或区县（自治县）发改委将项目上报至市发改委。

4.市PPP咨询中心对上报项目和材料进行核查，并提出核查意见。

5.由市发改委牵头组织，市政府有关部门参与会商审议，审议通过的项目进入储备库。

进入PPP项目储备库的项目，由各项目法人单位按照核查意见进一步深化前期工作。待前期工作深度达到、资源条件落实后，按规定程序报批后实施。

 

图2 重庆市PPP项目流程图

同时，在PPP项目实施过程中，重庆市制定了严格的项目审批与监管制度：

1.投融资方案和合约制定过程中，引入第三方中介机构、法律顾问开展评估、参与讨论，为投资决策提供参考。

2.PPP投融资方案审查审批。对高速公路、市政公共设施等原有模式较为成熟的项目，PPP投融资方案按原渠道审查审批。对涉及资源配置的土地整治开发、轨道交通、地方铁路等项目，PPP投融资方案由项目发起人（政府指定部门或投资主体）细化提出，市政府行业主管部门初审，市发展改革委会同市财政局、市国资委等有关部门审核，报市政府审议后执行。区县（自治县）土地整治开发等项目PPP投融资方案由市发展改革委牵头审查，报经市政府同意后审批。

3.委托中介机构开展建设全过程造价跟踪审计、运营收支全过程跟踪审计。

三、关于厦门市PPP项目生成机制的建议

为进一步理顺厦门市PPP项目生成识别机制，明确各职能部门分工与权责划分，指导后续PPP工作，现综合考虑本次调研发现的厦门市PPP项目前期运作中遇到的实际问题，借鉴参考其他省市较为成熟的操作经验，并结合厦门市实际情况，对厦门市PPP项目生成机制提出以下建议。 

 

图3 厦门市PPP项目流程图

1.市发改委在安排前期工作任务时，同步筛选出部分边界清晰、适合采用PPP模式的项目，在项目开展可行性研究、初步设计等前期工作的同时，同步编制PPP初步实施方案。其他由社会资本方发起的项目，向市发改委提交项目建议书、初步实施方案等资料，由市发改委开展初步筛选工作。

2.经过市发改委筛选拟按PPP模式实施的项目，由行业主管部门牵头，完善初步实施方案、可行性研究报告等的前期工作，编制物有所值评价报告及财政承受能力论证报告后，报市财政局开展初步实施方案评审、物有所值评价及财政承受能力论证审核。市财政局可委托市PPP中心开展具体评审工作。

3.市PPP中心对各行业主管部门提交的初步实施方案、物有所值和财政承受能力论证报告进行审核并出具意见。市PPP中心同步建立管理市级PPP专家库及第三方咨询机构库，审核时应充分借助专家库及第三方机构的力量。

4.通过市PPP中心审核的项目，由市财政局牵头组织各相关部门联审，联审一致通过后，上报市政府审批。未通过市PPP中心审核的项目，退回修改完善或退出PPP模式。

5.经市政府审批，确定同意采用PPP模式的项目，由市财政局PPP列入项目开发目录；未通过市政府审批的项目，不得采用PPP模式实施。列入PPP项目开发目录名单的项目，之后经过市政府允许不采用PPP模式的，可以退出目录。

四、PPP项目运作中的共性问题以及解决方案建议

按上文提出的流程完善PPP项目生成机制，出台相关制度加以落实，可以解决PPP项目生成难的问题。但本次调研中也发现厦门市PPP项目在具体操作中存在一些共性问题，现分别加以分析并提出解决思路，具体如下：

（一）PPP储备项目不足

目前厦门市的PPP项目储备数量较少，行业主管部门主动发起PPP项目不积极。按国家相关要求，财政部门要建立PPP项目库及PPP项目开发名录，但实际操作中，财政部门在PPP项目生成前期，得不到项目的一手信息，难以实质性地推动PPP项目的遴选、识别工作。

一是建议由市发改委、市财政局建立项目库共享机制。各机关、企、事业单位向市发改委申报立项时，需将项目信息同时提交至市财政局备案，以便市财政局能同步开展PPP项目的遴选工作，提高工作效率，保障PPP项目的生成渠道顺畅。

二是参考其他省市的做法，建议各相关单位配合财政部门做好三年投资预算的编制工作。根据《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》中第三项第九条的要求，“从2015年起，在财政部编制全国三年财政规划、地方财政部门编制本地区三年财政规划的同时，对目标比较明确的项目，各部门必须编制三年滚动预算，特别是要在水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等重点领域开展三年滚动预算试点，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，明确规划期内将要开展的项目。对列入三年滚动预算的项目，各部门、各单位要提前做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，确保资金一旦下达就能实际使用；因特殊原因无法使用的资金，要及时调剂用于规划内的其他项目，并报同级财政部门备案。”

（二）PPP前期费用

据了解，因为大部分PPP项目的识别工作在项目可行性研究阶段，与传统基建项目不同，PPP项目初步实施方案涉及财政、金融、项目管理、工程技术、法律等专业领域，通常需要借助第三方专业咨询机构的力量参与编制。而相应PPP前期工作所需的经费如何落实，如最终未按PPP模式实施，前期投入相关费用如何处理，目前是困扰厦门市部分PPP项目实施单位的共性问题。

建议将PPP项目的咨询服务拆分为识别阶段和执行阶段。即在识别阶段，仅需要提供初步实施方案的咨询服务，而通过识别进入执行阶段、确定采用PPP模式实施的项目再整体委托实施方案、招标采购等咨询服务。

识别阶段，由市PPP中心成立PPP储备项目库，牵头为主管部门、实施单位提供专业的咨询服务。可以通过建立专家库、咨询机构库获得专业技术力量支持，并从预算中安排一定的经常性预算用于相应的费用，统一调配资源，以便加强管理，节约资源，提高效率。

执行阶段，建议聘请专业的第三方咨询机构承担相应的服务，从项目概算中安排PPP咨询费用，计入项目总投资，由政府进行垫付，完成招标采购组建项目公司后，计入项目公司建设成本。

（三）具体实施机构及其主要职责

一般由项目的主管单位作为项目实施机构。比如海绵城市、地下综合管廊这种综合性较强的项目，一般为市政园林局；医院项目，一般为卫计委；垃圾处理项目，一般为市容市政处等等。

实施机构需要负责项目落地全流程的工作，其可以聘请专业的咨询公司进行协助。依据厦财金〔2014〕113号文中的规定，实施机构主要工作内容包括组织编制项目实施方案；根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案；按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启；在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同中，列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求；成立专门的采购结果确认谈判工作组；与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示；需成立项目公司的，政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署项目合同等一系列事项。

（四）如何保障方案体制设计尽可能完整

建议以PPP项目的实施方案及物有所值评价、财政承受能力论证（以下简称“一方案两报告”）为抓手，以财政部相关制度为指导，建立具有厦门市特色、更具操作性的评价体系，站在中立、专业的角度去评审，具体做法有：

1.出台相关制度，形成更专业化的评价体系。国家、财政部层面虽然就一方案两报告出台了系列文件予以指导和要求，但落实到地方执行，建议配套细化制定更具有操作性、更适合本地实情的管理办法或实施细则，指导工作开展。

2. 培育技术力量，保障工作开展。

一是由市PPP中心建立市级PPP工作专家库，面向社会公开征集PPP领域专家，组建厦门市PPP专家库，为市政府、市财政局、发改委及行业主管部门、项目单位等提供PPP领域专家资源信息，便于相关部门借助专家力量，开展PPP业务咨询，创新公共服务领域推广PPP模式，推进PPP项目顺利规范实施。

二是由市PPP中心建立PPP信息数据库。通过动态管理咨询机构，与财政部PPP中心及其他省市交流等手段，结合厦门市计划重点PPP模式的行业搜集PPP项目信息，包括成功案例、PPP模式优势及风险、潜在社会资本、有经验的咨询机构等，为PPP项目决策提供技术支持。

三是市PPP中心与咨询机构建立长期合作关系，根据实际需求依法委托第三方中介机构参与PPP具体工作，借助其专业力量。

3、合理设定退出机制。PPP项目的合作期通常在10-30年，合作期越长项目可能存在的不确定性就越大，因此合理设定项目的退出机制，有利于增加项目的吸引力。退出机制一般分为两种，一是绩效考核不合格或者违约情况下的退出机制，通过协议约定；二是为提高项目投资变现能力从而提高项目吸引力的退出机制。退出机制的设定并非一成不变，需根据不同项目的特性量身定做，合理制定。

（五）对于存在的特许经营权已授予出去的项目，该如何调解

调研中发现，厦门市政府此前已将全市垃圾处理的特许经营权授予环能公司，但目前规划的东部固废处理PPP项目的特许经营范围与环能公司的特许经营范围出现了重叠。对于不同的项目情况不一，但是大体的思路是承认历史遗留问题，充分和现在的利益相关者进行沟通，同时尽量解决问题。从国家开始推行PPP模式开始至今，一度强调PPP模式不是单纯的一种融资方式，更重要的还是提高效率，充分发挥私营部门的优势。对于厦门目前存在的特许经营权问题，需要基于提高公众效益的角度来解决。在这样的视角下，厦门市需做规范的PPP项目，适当的引入私营部门，可以充分发挥“鲶鱼效应”。

比如某供水项目，在2000年就已经把特许经营权授予出去。随着城市的发展，城区规模扩大，政府方认为过去的特许经营权授权的范围变大了。在2016年，经过与特许经营权的获得者进行谈判，重新签订补充协议，对原有的范围重新进行更清楚的界定，并给予对方其他的补偿，从而保证后面的特许经营权授予可以是清晰的界限，能以PPP方式进行。

（六）在新的项目公司中，政府出资人的股权占比比例如何确定

156号文中，明确规定：“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权”。实际操作中，存在一些项目，需要社会投资人参与投资，但是政府又需要有一定的控制权。从控股权角度来讲，如果政府出资金额比社会资本大，但是项目公司还需要由社会资本方控股，那么可以把政府注入项目公司的资金分成两部分，一部分作为股权出资，这部分金额要小于社会资本方出资额，另一部分作为资本公积注入项目公司，就可以实现社会资本方控股。

对于政府方并没有运营管理能力，监管相对比较简单的项目，项目公司中政府方可以不参股；对于政府方并没有运营管理能力，但希望提高知情权的复杂项目，政府方可以少量参股，如10%左右；对于政府方具备一定的运营管理能力，可以跟社会资本方形成互补的，可以评估一下双方对于运营管理的贡献度，再确定股权比例。

（七）对于落地的项目，土地使用的变更将如何解决（国企变更为项目公司）

厦门翔安新机场片区地下综合管廊PPP项目在前期已立项给管廊公司，完成社会资本采购并组建项目公司后，要将项目主体变更到项目公司时，相关部门无法办理。

对于土地使用的变更问题，如果是国企变更为项目公司，需要防止国有资产流失，故需要对资产进行评估后，通过公开的平台（比如地方上的国有产权交易机构）对外处置。但是对于PPP项目，如果采用TOT模式进行的项目，可以不对资产进行转让，而是对特许经营权的转让。一方面避免国有资产流失，另一方面避免项目公司承担过高的税负，增加未来运营成本。

（八）如何保证项目实施过程中的顺利进行

对于PPP项目，绩效考核机制是关键，通过绩效考核与政府付费结合，实现按效付费，可以充分的发挥激励效果。对于项目建设期和运营期，可以采用不同模式的绩效考核，真正做到物有所值。

制订绩效考核标准，可以从考核目的、考核原则、考核范围、考核组织机构、考核周期、考核指标库、考核主体及权重、考核流程、绩效申诉、结果应用等方面做具体的规定。