巴 音

 

近些年来，随着我国社会主义市场经济体制不断完善，社会公共财政框架逐渐建立，国民经济和国家财政支出规模也随之取得了长足的发展，国民和社会各界对于国家财政支出不再停留在对于财政资金投放用途的关注, 而是日益关注财政资金投放使用后的经济效益和社会效果等方面。对财政预算编制、预算执行以及财政决算科学性、透明性、公正性、公开性的要求也越来越高，从而对全面推进财政支出绩效评价工作提出了新的要求。

本文中笔者从工作实际出发，通过研究海关系统财政支出绩效评价工作的开展现状和存在不足，并针对海关系统财政支出绩效评价工作中的重点、薄弱环节即项目绩效评价，提出探索建立海关系统财政支出项目绩效评价体系的构想。

从绩效评价实施较好的国家的经验来看，大多数国家都以一整套法律形式来规范化和制度化绩效评价工作。但迄今从国家到海关系统都尚未出台统一的法律法规，现阶段财政部和海关总署制定的一些绩效评价办法，就性质而言仅属于中央规范性文件或部门规章，在法律约束力方面存在明显不足，使得各单位在实践工作中无法可依。

（二）评价主体单一

西方各国有关财政支出绩效评价的部门呈现多元化特征，不同部门所评价的领域和侧重点不同，在众多的评价部门中都设有一个专门的绩效评价机构作为执行主体。而海关系统在总署层面仅是由财务司，直属海关层面由财务处负责推进该项工作，单兵作战的方式缺乏各职能管理部门的专业技术支持，难以形成综合管理的合力与权威。

（三）评价指标及标准未建立

虽然海关系统从2015年开始正式实行三年滚动预算改革和项目全面绩效评价工作，但严格来说，海关系统的财政支出绩效考评指标及评价标准尚未形成一套建立在严密数据分析和实践检验基础上的完整的指标体系和统一的评价标准，难以找出支出绩效评价的差距和问题。

（四）评价结果缺乏明确、具体的应用

由于系统今年刚刚开始全面开展财政支出绩效评价工作，既往仅有零星的评价结果。这些零星的结果目前只是作为被评价项目档案保存，既没有成为预算主管部门安排支出的依据，也没有成为使用部门申请新项目的参考，其对于支出的预算分配和投资项目管理应有的参考、导向和制约作用没有得到体现。

（五）项目评价尤其欠缺

项目支出在海关整体预算支出中始终占有相当的比重，且受其性质特征和多种因素影响，项目支出的执行情况与基本支出相较而言呈现出执行效率低、管理和廉政风险高、完成效果不及预期等问题。尽管在今年刚刚开始的三年滚动预算编制改革中对于项目的预算申报与管理有了实质性的进步，但如何科学、合理、规范地编制项目绩效目标，以及如何将项目评价结果应用到今后的预算管理和相关追踪问效工作中等问题，系统内仍有待研究。鉴于海关项目支出在质和量上的重要性，以及海关系统在这方面工作的欠缺，如何尽快建立符合海关实际工作要求的财政支出项目绩效评价体系成为海关财务和预算管理工作的必然选择。

二、 海关财政支出项目绩效评价体系设计构想

    本文中笔者以PART工具为理论工具，提出“分类分级循环式”海关财政支出项目绩效评价体系的设计构想。PART工具是一种标准化的绩效评价技术，每个运用PART工具进行等级评价的单个项目的标准和基础是一致的，不同部门的同一类型项目可以相互比较。通过对部门之间和项目之间的比较，有助于统一部门间同一类型项目的评价标准和方法，从而为整个系统的预算绩效管理提供重要依据。

（一）  结构设计

1.横向区分项目类别--“分类”

    对于海关系统的部门级预算项目的分类标准，主要依据的是项目本身的性质。在这个意义上来说，大致可以将海关系统部门级项目分为以下三类：单体单机类项目、政府采购类项目、基本建设类项目。

（1）单体单机类项目：该类项目主要是指能够独立承担海关某一类特定监管任务，且因其体量较大、价值较高，按单体或单机实施预算管理的海关监管设施及设备。具有代表性的单体单机类项目包括海关监管艇、H986大型集装箱检查设备等。

（2）政府采购类项目：该类项目主要是指海关单位按照政府采购法律、法规和相关制度规定的方式和程序，使用财政性资金采购海关总署集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务项目。这类项目的范围较广，凡是涉及总署集中采购目录或者限额标准以上的货物、工程和服务都属于此类。

（3）基本建设类项目：该类项目主要是指海关单位新建、扩建、改建、购置海关业务技术办公用房、教育培训设施、缉私码头、私货仓库、生活配套设施等，投资额在500万元人民币以上，建成后增加建筑面积的基本建设项目。

2.纵向划分评价层级--“分级”

本文在对评价对象根据性质进行横向区分分类的同时，对项目评价指标进行纵向划分评价层次，明确不同级次的评价内容和具体评价指标。

（1）     一级评价指标：是适用于所有类别项目的评价指标。

它所反映的是对项目实施绩效评价的最基本、核心的内容。对照我国的基本指标分类，本文中笔者结合海关工作实际，按各类指标所对应的绩效目标和内容的不同，具体将其分为：基本管理指标、效率管理指标、成本控制指标、产出效益指标四类。

（1）     二级评价指标：是在普遍适用的一级评价指标的基础

上，根据影响一级指标的关键因素和程度，所设置的二级明细评价指标。这一级次的评价指标基本属于对一级指标的细化，对于不同类别的项目也基本适用。

（2）     三级评价指标：是在一、二级指标基础上，针对不同

类别项目所设置的与该类项目的性质特征相对应的具体评价指标。这一级次的评价指标对不同类别项目具有特定性。

3.设计循环评价流程--“循环”

在对评价对象和内容分别进行分类和分级之后，接下来就是要构建如何对这些项目实施评价的流程。下面以一个简单的流程图加以说明：

 

 

流程图说明：

1.内容：从流程图中可以看到，整个评价流程的主体分为三大部分，即：规划评价、实施评价和结果应用。三个部分之间是顺次开展的逻辑关系。各部分中又包含具体的内容（图中已说明）。

2.主体：从流程图中可以看到，整个评价体系涉及多个主体的参与。包括在规划评价阶段确定的评价主体（由相关部门人员组成的考评小组），以及对评价结果应用提供重要参考的内部审计情况和外部社会监督等主体。

3.循环：从流程图中可以明确地看到评价体系的循环特征。评价体系的起点是当期项目申报，其终点是下期项目申报。当一个完整的评价流程结束时，当期项目的评价结果将对下期项目申报产生直接影响，并在新的起点上开始启动新一轮的评价流程。

（二）绩效目标

绩效目标是被评价单位在预算编报计划中明确列明的，在一定期限内使用预算支出，通过开展相关工作，预期或应当获得的产出和达到的效果。在绩效评价工作中，绩效目标具有重要作用。在预算编报、经费开支和绩效评价各个环节，绩效目标对于预算分配、资金投入方向和最终的预算支出绩效水平评价都起到了重要的指导作用。根据财政支出绩效评价“3E”原则，笔者将海关部门级项目的绩效目标主要概况为三个方面。

1.成本投入目标

指项目申请立项时，其申报材料和审批程序符合工作需求和相关法律法规的规范性要求，并能够以较少的投入完成预期项目建设。这一目标大致对应“3E”原则中的“经济性”原则，主要针对项目申报和成本（预算）控制进行分析，可以用项目申报审核、预算批复金额等指标来度量。

2.量化产出目标

指项目批复开工后，能够在既定的成本下实现预期的产出，或者在既定的产出之下尽可能节约成本，其节约的成本既可以是资金的成本，也可以是人力资源的成本，或者是时间的成本。这一目标大致对应“3E”原则中的“效率性”原则，主要针对项目实施进度及质量，和相应的资源使用情况进行分析，可以用预算调整金额、决算金额、人力资源耗费、项目执行进度等指标来度量。

3.完成效果目标

    指项目实施完成后，能够实现既定的项目目标，并在保证经济性和效率性的前提下，实现内外部经济效益和社会效益的最大化。这一目标大致对应“3E”原则中的“有效性”原则，主要针对项目完成后预期能实现对本部门业务工作顺利开展所起到的积极影响（包括促进海关工作职能发挥、降低行政成本等内部影响和提升海关外部形象、提高公众满意度或认可度等外部影响）进行分析，可以用项目建成后的经济效益、社会效益等指标来度量。

以上所列的是对于海关部门级项目普遍适用的基本目标。在实践工作中，绩效评价的目标往往是通过针对各个具体项目设置评价指标来考核其实现程度。可以说，评价指标是连接评价对象和评价目标的桥梁，在项目绩效评价工作中发挥了重要作用，接下来本文将对评价指标进行阐述。

（三）评价指标

项目绩效评价指标是衡量该项目绩效目标实现程度的考核工具，是整个项目绩效评价体系的重要组成部分。基于本文所设计的评价体系，对项目分三个层级设置对应的绩效评价指标，并根据各个指标的评价内容和指标性质将指标分为定量和定性指标两大类型。其中第一和第二个层级的指标对不同类别的项目具有普遍适用性，在此对指标解释及分类进行列表说明。

 

一级指标	二级指标	评价内容（影响指标的关键要素）及解释	指标类型
基本管理指标（主要评价项目的基本管理情况）	项目申 报	1.  项目的前期论证是否充分？ 2.  申报材料是否规范？申报要素是否完整？	定性
	项目预 算	1.   是否按程序申请项目预算？ 2.   项目预算决策过程是否符合法律法规？	定性
	项目开支	1.  项目开支是否合理、合法、合规？ 2.  开支内容与预算是否相符？ 3.  支出核算是否真实完整、准确规范？	定性
效率管理指标（主要评价项目的建设进展情况）	项目实施进度	1.  项目实施进度是否符合项目申报时的预期进度要求？ 2.  项目实施过快或过慢的原因？	定量兼定性
	预算执行进度	1.   预算执行率是否与项目实施进度相符？ 2.   有无存在超预算或预算执行不到位的情况？	定量兼定性
	预算调整比例	1. 预算调整数是否在预算总额的合理比例内？ 2. 预算调整是否按规定程序执行？	定量兼定性
成本控制指标（主要评价项目的建设成本控制情况）	人力成本投入	1.   为完成该项目所涉及的机构数； 2.   为完成该项目需投入的员工数量及其级别。	定量
	财力成本投入	1.   项目最终完成后的结算或决算总金额； 2.   与预算金额相比的超支或节约数。	定量
	其他资源投入	1.   项目是否实现对闲置资产的再利用（可视为负投入）； 2.   项目是否需要对已有资产调配使用（应视为正投入。	定量
产出效益指标（主要评价项目的实际应用效果和效益）	经济效益	1.   直接经济收益（如增加税收、罚没收入等） 2.   间接经济收益（减少日常经费开支等）	定量
	社会效益	1.   项目建成后对海关工作及对外形象产生的正面影响； 2.   项目建成后对海关工作及对外形象产生的负面影响。	定性

（四）评价标准

评价标准是项目支出绩效评价体系的核心要素之一，也是对实施评价的基本准绳，在绩效评价体系中发挥了重要的作用。评价标准的客观、合理和可操作性决定了评价结果是否真实、公正、准确，以及评价目标能否实现。

评价标准主要包括指标权重和评分标准两项内容。本文中笔者结合工作经验，对指标权重主要按照各指标的重要性进行设定（权重分配根据项目类别在具体项目演示部分进行设定），对评分标准则区分指标性质进行设定。具体如下：

1.定性指标标准的设定

对于定性指标标准的设定，本文中主要采用两种方法：一是经验法。即由相关领域的理论和实践工作两方面的专家，根据工作经验综合比较同一类项目经不同单位、部门的实施过程、产出效果和效益，对定性指标标准进行经验判断；二是问卷调查法。即通过设计调查问卷，收集、整理相关部门、社会公众，以及利益相关者对项目实施绩效的评价。实践操作中综合以上两种方法，对于每个定性指标的评价标准设置为优、良、一般、较差、差五个档次，分别代表该指标的完成程度。具体是：“优”代表全部完成预期目标（对应百分制90-100分）；“良”代表完成大部分预期目标（对应百分制75-90分）；“一般”代表基本完成预期目标（对应百分制60-75分）；“较差”代表少部分完成预期目标（对应百分制40-60分）；“差”代表基本未完成预期目标（对应百分制0-40分）。以此实现对该指标的预期目标完成程度的定性判断。

2.定量指标标准的设定

对于定量指标标准的设定，本文中采用标准值测定的方法来实现。即针对各个定量指标的性质和内容，采集相关样本资料，运用数理统计方法测定该指标的标准值，以此实现对该指标的预期目标完成程度的定量判断。具体做法是：参照定性指标的设置，将每个定量指标的标准值同样划分为优、良、一般、较差、差五个档次。其中，“优”代表样本的最高水平、“良”代表样本的较高水平、“一般”代表样本的平均水平、“较差”代表样本的较低水平、“差”代表样本的最低水平（各档对应百分制分值与定性指标相同）。计算指标各档次标准值的方法步骤是：

（1）计算全部样本平均值作为“一般”标准值；

（2）筛选高于“一般”标准值的样本计算平均值作为“良”标准值；

（3）筛选高于“良”标准值的样本计算平均值作为“优”标准值；

（4）筛选低于“一般”标准值的样本计算平均值作为“较差”标准值；

（5）筛选低于“较差”标准值的样本计算平均值作为“差”标准值；

二、 海关项目绩效评价工作实际开展状况与展望

在笔者撰写本文的过程中也欣喜地看到，目前海关系统的项目绩效评价工作经过近两三年的试点，已经开始逐渐步入全面铺开正式运行的阶段，并取得了较大的进展。但海关系统财政支出项目绩效评价体系的建立和完善是一个循序渐进的理论研究与实践探索过程，需要全系统的上层领导、专家能手、业务骨干和一线关员的共同努力。一个评价体系的建设不仅仅包括这些基本要素，还应涵盖与体系相配套的一系列措施，如组织机构、工作制度、运行机制和基础数据库等的建设与确立。本文中笔者仅是就其中关于部门级预算项目绩效评价的一些问题进行了粗浅的探讨，受专业和能力所限，对于这一问题的探索还存在诸多不成熟和不完善的地方。希望以此文与系统内的专家、骨干共同探索，共同进步。

(作者单位：厦门海关)