——基于厦门市思明区预算绩效管理工作实践视角

马 良

预算绩效管理是指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标管理、事前绩效评审、事中绩效跟踪、事后绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程、以提高预算的经济、审核效益为目的的管理活动。预算绩效管理是政府绩效管理的主要组成部分，是提升政府绩效管理的主要抓手。党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次明确提出要求；素有“经济宪法”之称的《预算法》在最新修订后把“讲求绩效”作为各级财政预算遵循的基本原则，并在预算编制、审查、执行等章节中作出具体规定；国发〔2014〕45号文件明确提出要全面推进预算绩效管理工作，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出扩展到部门整体支出和政策、制度等方面，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和安排预算的重要依据。

预算绩效管理工作的重要性显而易见。厦门市思明区财政局作为基层财政单位,深刻领会并紧跟中央、省市财政部门预算改革方向，特别是近年来预算绩效改革力度之大、推进速度之快、影响范围之广，更使得我们在实际工作中感受到了预算绩效管理在区级基层单位可用力量之弱、推进实施之难、成效提升之慢。现就基于思明区预算绩效管理工作实际情况，思考存在的问题与困难，探讨提升的路径与办法，以期抛砖引玉，共同推进基层财政预算绩效管理。

    一、厦门市思明区预算绩效管理工作概况

厦门市思明区于2008年开展预算绩效管理工作，以绩效评价为起点，本着“讲绩效、重绩效、用绩效”的原则，按照“明确职责、统筹规划、由点及面、稳步推进、全面覆盖”的思路，将绩效理念贯穿于财政预算管理的全过程，力求做到“四个相结合”：

    （一）与预算管理相结合

    近年来，思明区一般公共预算支出总量不断增加，2011年支出预算为32.97亿元，2016年为65.14亿元，增长97.57%，其中相当一部分项目资金已迈入千万元级别。如此大量的财政资金必然要求更加完善的管理手段。因此，作为预算管理生命线的绩效管理地位更加突出、作用更加显著、运用更加广泛：由最初的单一基建类项目事后预算绩效评价，逐步丰富到预算绩效目标编报、事前绩效评价、事中绩效跟踪、多类型项目事后绩效评价，绩效管理纳入预算编制、执行、监督全过程，与预算管理结合更加紧密。

    （二）与单位管理相结合

    思明区最初开展预算绩效管理时，每年参与的单位只局限于教育、市政、建设等少数有被评价项目的部门，并且都是财政部门主导，项目单位被动参与的模式，财政资金绩效管理覆盖仅有数千万元。随着预算绩效管理工作的不断推广和加强，到2016年，思明区实施预算绩效管理的单位已超过200个，占全区预算单位总数的90%以上，财政资金绩效管理覆盖率接近80%，预算绩效管理工作参与模式也从预算单位被动服从逐步转变为主动配合，成为各预算单位资金管理的重要内容，与单位管理结合更加紧密。

     （三）与监督监察相结合

    近年来，为打开工作局面，让更多的力量、更多的部门，尤其是负有监督监察责任的部门参与预算绩效管理，切实担负起主体责任，区财政部门先后实施了一系列新举措、新办法：首先是从政府采购评审专家库中抽取具有相关专业特长的专家充实到预算绩效评价专家库中，更多的引入和借助社会专业力量加强预算绩效管理工作的专业性和技术性；第二是联合区审计部门，以区政府文号印发《思明区财政局审计局关于加强预算绩效管理工作意见》正式将预算绩效管理纳入审计工作范畴，提高预算绩效管理工作的严肃性和责任感；第三是联合区人大常委会财经工委、区审计局、区监察局，邀请有专业特长的人大代表和社会专家，成立预算绩效评价工作小组，对区委、区政府确定的重点项目实施绩效评价，开创多个部门、多种力量联合实施预算绩效管理工作模式，增强预算绩效管理的客观性和公正性；第四是与区人大常委会财经工委共同委托第三方中介机构，由其独立对投入资金量超千万元的民生类项目开展事后绩效评价，正式将预算绩效管理纳入区人大日常监督事项，提升预算绩效管理工作的法制性和权威性，预算绩效管理工作与监督力量结合更加紧密。

（四）与信息公开相结合

     过去，思明区预算绩效管理工作的相关结果应用仅局限于区财政系统内部，主要作为安排预算的参考依据之一，相关信息并未向外公开。2013年开始，区财政局主动扩大预算绩效管理信息公开范围，将年度预算绩效管理工作主要成果上报区人大常委会财经工委，主动接受监督；将重点项目绩效评价结果和报告以专报件形式上报区委、区政府主要领导，上级财经部门及市、区相关单位；2016年组织召开区财政系统内部预算绩效管理沟通会，通报全区各单位年度预算绩效目标申报质量检查情况，并研究确定将以后年度的预算绩效目标申报质量检查结果以正式文件形式在全区各机关事业单位间公开，使预算绩效管理工作与信息公开结合更加紧密。

    二、厦门市思明区预算绩效管理存在的困难与问题

（一）制度构建不完善

    推行预算绩效管理必须制度先行。思明区2008年开始预算绩效管理时就以区政府文件印发《思明区财政专项支出绩效考评试行办法》。作为一份纲领性文件，它在相当长的一段时间内引领全区预算绩效管理，但随着时间的推移、工作的发展，该文件并未及时更新完善，导致区级绩效管理制度设计无法适应现阶段工作和改革需要，完善制度构建已迫在眉睫。

（二）机构配置不充足

    推行预算绩效管理应当有相应的机构和人员。但在基层财政部门恰恰就面临机构和人员短缺的问题，思明区主要集中在两个方面：首先是财政部门无专职的预算绩效管理机构和人员。全区预算绩效管理统筹工作挂靠区财政局预算科，由一名专管员兼任开展；全区预算绩效评价具体实施挂靠区财政审核中心，由数名审核员兼任操作；全区预算绩效目标管理工作分散在区财政局各业务科室、由各专管员把关。第二是各预算单位无专职预算绩效管理人员。思明区已实施预算绩效管理的单位有220余家，其中绝大多数单位的预算绩效管理工作任务由报账员兼任，他们同时还要负担大量的单位职能工作，这些身兼数任的预算绩效工作人员普遍存在顾及不暇、无法精专的问题。

（三）技术支持不给力

    预算绩效管理是一项对人员综合素质和专业技术均有较高要求的工作，但在基层单位却面临技术支持不给力的窘境，思明区主要体现在四个方面：一是区级财政部门的预算绩效管理技术人才短缺，无法对全区预算单位的财务人员开展针对性的辅导和帮助；二是全区各预算单位的预算绩效管理人员多为身兼数任，没有更多精力投入到预算绩效管理工作的专业技术学习和钻研，本身的技术实力无法满足工作需要；三是区财政部门因为人手短缺、工作任务繁重等原因，每年最多只能安排2次的预算绩效管理专题培训，且均为200-300人的大规模集中授课，对参训人员技术能力提升效果还有待提高；四是社会专家和中介机构技术力量使用不够。

（四）奖惩落实不全面

 预算绩效管理工作的奖惩依据主要是相关监督检查结果。在思明区，预算绩效管理工作的监督主要有各预算单位内部自我监督、区财政部门监督、区人大常委会监督、区审计纪检部门监督等形式，但这么多中监督形式中都或多或少存在不全面之处，从而导致奖惩机制无法全面落实：长期以来因体制等原因，预算单位形成“重分配、轻绩效”的习惯难以扭转，提升绩效管理意识不强，内部自我监督难以落到实处；区财政部门监督虽在日益加强和完善，但受限于制约手段单一、约束效力不足等原因也不能完全落实到位；区审计、纪检等部门对预算绩效管理工作的监督刚刚起步，监督力度、监督方式、监督效果还有待进一步加强。

三、改进与提升的思考

    由思明区预算绩效管理工作的现状和存在的问题可见，该工作仍存有较大的改进与提升空间。“他山之石可以攻玉”，思明区预算绩效管理工作的完善可以实施“拿来主义”，学习先进地区的成功经验；可以根据财政部、省、市的工作部署，“依样画葫芦”，稳步推进；还可以从实际出发、以我为主、走有思明特色之路，推动基层预算绩效管理工作再上新台阶。

（一）抢占高地树理念

    改进和提升区级预算绩效管理工作必须要抢占思想高地，牢固树立预算讲求绩效的理念，财政部门在这方面起到主导和推动作用。财政部门的工作人员要首先树立绩效意识，把绩效理念、绩效要求贯彻到对预算资金管理的各个环节和方方面面，使绩效融入预算编制、预算执行、预算监督的有机组成部分，在日常工作中以身作则、引领示范，潜移默化的使预算单位充分认识到加强预算绩效管理不是财政部门的新发明、新创造，更不是额外工作，而是预算管理改革和提升的必然要求和必需措施。财政部门充分利用各类媒体和各种方式广泛宣传预算预算绩效管理的成功经验和典型案例，倡导预算绩效管理理念，切实加强舆论引导，积极培育绩效管理文化，扩大预算绩效管理的影响力，有效引导各预算单位主动了解、主动支持预算绩效管理，让预算单位的绩效管理由被动应付、盲目接受转变为主动推动、自觉行动，在全区共同营造良好的预算绩效氛围。

（二）紧贴实际建制度

    改进和提升区级预算绩效管理工作必须制度先行。作为一种全新的预算管理理念和手段，预算绩效管理制度的设计和搭建就显得格外重要，制度设计和搭建到位了，工作的方向和道路就明确了，逐步就能走上正常的轨道；顶层设计不到位，改革就可能会走弯路，甚至半途而废。作为思明区预算绩效管理顶层制度的《思明区财政专项支出绩效考评试行办法》制定于2008年，其中不少规定与做法已不适用于现阶段预算绩效管理工作的飞速发展，亟待根据工作需要与思明区的实际情况进行修订与完善，出台全新的区级预算绩效管理办法。同时，为了适应市委市政府对财政资金绩效管理覆盖率工作考核的全新要求和进一步做好全区预算绩效目标管理工作的需要，还应制订全新的区级预算绩效目标管理制度与工作办法，着力构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

（三）强化考核有奖惩

    改进和提升区级预算绩效管理工作必须强化考核。在区里要做到这点，需要多个部门联合、多项机制联动，真正让预算绩效管理罩住预算单位领导的“乌纱帽”、系住预算单位及其工作人员的“钱袋子”、管住预算单位的“荣誉簿”。具体到思明区来说：首先，预算绩效管理工作相关指标应该纳入区组织部门对各单位领导班子实绩考核体系；其次，预算绩效管理工作相关指标应纳入区效能部门对各预算单位的公共部门绩效考核指标体系；再次，预算绩效管理工作结果应成为区财政部门对各单位下一年度预算资金安排的重要参考依据；最后，预算绩效管理工作考核奖惩机制应纳入区级预算绩效管理制度，明确考核指标和奖惩标准，严格执行、有奖有罚、真奖真罚。

（四）广借东风提技术

    改进和提升区级预算绩效管理工作必须提升技术应用。预算绩效管理是一项对技术要求较高的管理活动，其中的技术要求主要包含两方面：首先是从事预算绩效管理人员的专业技术技能，这是预算绩效绩效管理工作最根本、最重要的技术要求；其次是信息化系统建设，这是预算绩效管理工作的重要技术支撑。在区级基层单位提升预算绩效管理工作人员的专业技能除了加强培训、加强指导之外，更需要巧借外力，通过政府购买服务方式，将高等院校、科研机构、会计师事务所、管理咨询、资产评估等社会第三方机构的技术人员和技术力量引入预算绩效管理工作，通过让基层单位的预算绩效管理工作人员与上述专业机构的技术人员的共同研究、实施和完成本单位的预算绩效管理工作，帮助其快速提升自身技术水平。区财政部门也要加强与上述第三方机构的深度合作，通过引入第三方人员缓解现有编内人员短缺、技术力量薄弱的实际困难，广泛收集、共同研究制定尽可能多的预算绩效管理工作相关模板，以模板化示范、带动和帮忙各预算单位开展工作，快速步入正轨。在基层预算单位工作人员的预算绩效管理工作技能达到工作要求水平之后，可以考虑适时开始预算绩效管理信息系统的建设，依托现有的财政一体化平台，增加预算绩效管理功能模块，以信息技术手段强化对现有预算绩效管理数据的整合应用，逐步实现预算绩效信息资源的共享，以科技手段辅助各预算单位开展绩效管理工作，增强基层单位工作人员预算绩效数据对比分析能力，提高工作效率，提升工作成效。

（五）多方并举强监督

改进和提升区级预算绩效管理工作必须强化监督。预算绩效管理的目的是优化资源配置、改进和提升预算绩效管理水平。要充分发挥多方力量，积极接受人大、政协、纪检监察、审计等部门的监督，吸收代表委员、专家学者、群众代表等参与到预算绩效管理过程中，博采众长、广受监督，逐步探索向社会公开预算绩效目标、预算绩效报告等文件，主动接受监督，并将社会各界反馈意见作为改进预算绩效管理工作的重要参考依据，不断改进完善，提高预算绩效管理工作的认可度，将预算绩效管理工作向纵深推进。

                （作者单位：厦门市思明区财政局）