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内容提要:推进供给侧结构性改革是当前社会关注的热点之一。本文以厦门财政紧密结合市情实际，围绕推进供给侧结构性改革的要求，多措并举，精准施策，力促供给侧结构性改革的成功实践，阐述财政在供给侧结构性改革过程中所担负的职责、发挥的作用和产生的影响十分重大。阐明财政工作应掌控好供需政策的关系，调整自身定位，找准工作着力点，全力推动供给侧结构性改革取得实质性成效。

 

2015年12月召开的中央经济工作会议提出要推进供给侧结构性改革，用改革的办法推进结构调整，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，推动经济持续健康发展。推进供给侧结构性改革，是综合研判世界经济形势和我国经济发展新常态作出的重大决策，对于促进我国经济社会持续健康发展具有重大意义。财政是国家治理的基础和重要支柱，作为财政资金、财政政策、财政体制的供给侧，在供给侧结构性改革过程中担负的职责、发挥的作用、产生的影响十分重大。财政工作应紧扣供给侧结构性改革的总体部署，掌控好供需政策的关系，调整自身定位，找准工作着力点，改革管理机制，强化保障职能，全力推动这场改革取得实质性成效。

供给侧结构性改革，就是要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，使供给体系更好适应需求结构变化。其路径就是通过加快政府职能转变，深化国企、财税、价格、金融、社保等领域基础性改革，促进资源优化配置与总要素生产率的提高，推动经济长期可持续发展。从厦门的实际情况看，“去产能、去库存、去杠杆”的压力相对不大，但“降成本”和“补短板”的任务繁重。2015年以来，厦门财政紧密结合市情实际，围绕厦门推进供给侧结构性改革的要求，多措并举，精准施策，扎实推进支持和服务供给侧结构性改革的实践与探索：通过加强政策资金引导扶持，推进创新驱动战略，助力厦门市产业转型升级；通过转变财政投入方式，降低直接扶持比例与债务杠杆，撬动民间资本共建美丽厦门；通过减税减负和简政放权，降低企业运行成本和制度性成本，营造良好营商环境；通过加强交通、教育、医疗等扶持，弥补城市辐射力和民生工程短板，助力提高厦门市城市综合实力；通过深化预算管理与监督管理改革，提升财政综合治理水平。目前，厦门全市经济运行呈现出总体平稳、稳中有进、进中向好的态势, 财政推进供给侧结构性改革成效初显。

 

一、创新驱动，引导产业转型升级

 

供给侧结构性改革最核心的关键词就是“创新”，创新不仅包括产品、服务、模式的创新，还包括政策、体制机制的创新。厦门市传统产业产能和库存均压力不大，助推产业转型升级是当前财政部门供给侧结构性改革的核心任务。

一是加快创新驱动发展。扎实推进小微企业“双创”基地示范工作，在全国首推小微双创示范统计监测体系。制定科技“小巨人”、建设创新型强市等扶持政策，实施企业研发经费补助计划，鼓励企业自主创新。鼓励产学研，加大工程技术中心建设补助力度，升级创新创业平台载体。推广科技保证保险贷款、科技担保贷款、专利质押贷款等新型融资方式，深化科技金融结合试点。建立科研人员双向流动机制，提升科技成果收益分享比例，促进高端创新人才集聚。加快全国首个科技领军人才创新创业基地建设。

二是健全产业扶持政策体系。出台股权投资、集成电路、航空维修国际合作区、中欧（厦门）班列等扶持政策，促进股权投资、航空维修、融资租赁等新兴产业发展。充分运用现代物流、电子商务、软件信息等现代服务业专项资金，推动产业转型升级。出台新一轮总部经济政策，强化龙头、生根型企业和区域性、职能型总部招引力度，推动总部经济平稳较快发展。围绕产业链缺失环节、产业平台建设等产业发展短板，完善扶持政策体系，扶持打造产业平台载体，推动现代产业集聚发展。目前我市产业扶持政策有近百项，涵盖11个产业方向，是全省扶持政策门类最多、体系最完整、扶持方式最多样的地区。

三是整合产业扶持资金。在梳理现有产业链的基础上，加大支出政策和专项资金整合评估，取消不合时宜、低效政策，提升扶持政策的精准度、集约度。加大财政资金统筹，盘活存量资金，设立产业扶持“资金池”，促进部门内、部门间资金统筹使用，破除扶持资金行业固化，解决重复申报问题，提升资金分配效率。完善产业扶持决策机制，重点支持有基础有前景的产业，大力培育高成长性和生根型、深耕型龙头企业。

四是转变产业扶持方式。推动科技体制机制改革，通过股权投资、科技担保贷款、风险补偿等方式，构建覆盖科技创新全过程（研发-中试-产业化）以及科技企业成长全周期的扶持体系。在全国首推“科创红包”政策，支持企业向科技服务机构购买科技服务。推进中小企业公共服务体系建设，出台小微企业服务补贴券政策，加大管理咨询、培训、公共服务平台等项目支持力度。

2016年，厦门市全市高新技术企业税收保持两位数增长，金融业、软件信息、商务租赁、文化创意等现代服务业贡献税收首次突破200亿元，体现了推进供给侧结构性改革的成效。

 

二、  改革创新，撬动民间资本投资

 

要发挥市场在资源配置中的主导作用，供给侧结构性改革当中，必须有效控制政府作为资金供给侧的盲目冲动，在降低地方政府负债率的同时，转变财政扶持产业发展、固投建设的方式，以有限的财政资金杠杆撬动更多民间投资。

一是产业扶持转向间接投入为主。设立政府产业引导基金，推动子基金实质性运作，参股深圳创投前海母基金。探索设立股权投资基金、并购基金、风险投资基金等，撬动民间资本支持厦门市产业转型发展。对企业的直接补助，逐步转向参股、贴息、风险补偿、以奖代补等间接方式为主。

二是优化民营经济发展环境。出台促进民营经济健康发展的扶持政策，除了财税优惠政策外，对民营小微企业公共服务平台按照其运营成本40%提供财政补贴；扩大民营经济投资范围，鼓励民营企业采取“民办公助”的模式参与厦门市产业园区的建设运营，连续5年市区政府每年选取20个、合计投资总额不低于20亿元的重大项目向民营企业开放。

三是积极推广PPP模式。完善PPP制度体系，出台厦门市实施方案、操作指南、试点扶持政策等文件，发布PPP试点项目目录。推动翔安机场片区地下综合管廊等项目落地，筹划布局地铁、停车场等项目，引导和吸引社会资本参与城市建设。目前已经有十来个项目入选财政部PPP项目信息系统，其中4个已经签约落地。

四是打造市场化运营平台。摸清政府行政事业资产家底，打造轨道建设运营、城市综合开发、土地开发经营、重点项目综合化金融服务等市场化资产运营平台，促进城市建设转型发展。在加快资产确权的基础上，构建政府资金、资产、资源有效转换途径，通过注入资本金、划拨优质资产资源、完善扶持政策、鼓励上市或发行债券等方式，支持国有企业运营平台做大做强。

五是推进“新城+基地+众创”模式。推进出台大众创业万众创新35条等扶持政策，建成海沧青创、一品威客等一批基地和众创空间，打造新型民间投资载体，鼓励大众创业万众创新。加大科创服务平台建设力度，2016年建成39家重点实验室、工程技术中心等科创服务平台，鼓励产学研用合作。

六是设立政府产业引导基金，推动基金实质性运作，探索设立股权投资基金、并购基金、风险投资基金等，撬动3倍以上的民间资本支持我市产业转型发展，经营绩效在全国政府引导基金中排名前列。

 

三、  减税简政，营造良好营商环境

 

“降成本”是供给侧结构性改革的一项重要任务，降成本不仅要降与企业运营直接相关的各项税费、能源、物流等成本，还要简政放权，降低经济社会发展的制度性成本。

（一）减税减负

一是有效落实中央各项减税政策，全面实施“营改增”试点；落实高新技术企业税收优惠、小微企业税费减免、不动产加速折旧、研发费用加计扣除等税收优惠政策，简化优惠审批流程，提升减税政策精准性；公布涉企收费目录清单，实施35条降成本措施，主动降低社保缴费、港口使用费、进出口环节收费等涉企收费，清理涉企保障金，出台用能、用工等奖励措施，扩大清费降负惠及面。仅2016年，就合计为企业减负约200亿元。

二是多渠道发力降低企业融资成本。深化科技与金融融合推动开展科技保险试点，推广股权投资、科技成果转化与产业化基金等多元化融资方式，降低科创企业融资成本，将降成本工作同创新驱动发展有机结合。完善政策性担保体系，成立全省首家农业政策性担保公司和科技领域政策性担保公司。出台小微企业融资担保扶持政策，通过贷款担保、风险补偿、融资租赁补助等方式，有效降低企业融资成本。加大优质企业上市、并购、重组奖补力度，扩大企业直接融资规模，降低企业杠杆率。完善扶持政策，吸引股权投资、融资租赁、小额贷款等类型金融机构聚集，培育发展区域资本市场，利用资本市场支持优质企业发展壮大。

三是围绕打造“一带一路”沿线国家物流新通道的目标，整合资金支持大通关一体化平台建设，加大中欧（厦门）班列、新辟国际航线奖补力度，促进融资租赁、跨境电商、文化保税等新兴产业发展。加大贸易创新项目支持力度，降低企业物流成本。全面实施离境退税政策，积极争取口岸进境免税店等试点政策，营造更加便利实惠的消费环境。

（二）简政放权

一是厘清政府与市场边界。编制权力清单、责任清单和公共服务事项清单“三张清单”并建立动态调整机制，制定内部控制、行政处罚、法制审核、信访管理等高行政风险事项的工作规程，明确权力边界，降低行政风险，巩固法治财政的建设成果。

二是深化行政审批制度改革。市级行政许可事项全部下放各区级财政部门，行政审批事项转为公共服务事项，确实做到服务靠前、审批前移。定期清理各类文件，确保依法行政依据的合法性、有效性。

三是优化财政管理流程。按照“马上就办”的工作要求，优化、简化内部办事流程，减少工作流转、审批环节20余项，落实预算管理、基建综合、资产管理、政府采购管理、专项资金管理等优化意见40余项，大大提升办事效率。

四是推广“互联网+政务服务”。推进产业扶持资金综合管理系统、非税系统、预算单位会计核算业务系统等信息化项目建设，提升管理服务效率。对多部门审批事项实行网上联审，实现91%的对外办理事项网上终审，便利居民、企业办事审批。编制财政扶持企业政策汇编，利用门户网站、微信自媒体平台，做好信息公开和惠民惠企政策宣传。

 

四、  弥补短板，提升城市综合实力

 

一座城市的综合竞争力，是其产业、城建、环境、民生、文化等各个领域的加权综合，任何一块短板都可能导致发展“跛脚”。厦门市产业方面的补短板，在上述创新驱动这一板块中已经有综述，此外城市建设和民生保障方面的补短板也不容忽视。

一是健全民生投入保障机制，优化公共资源布局。完善基本公共服务均等化标准体系，实施城乡一体、公民办一致的义务教育保障政策，鼓励优质教育资源布局岛外。完善公立医疗机构差别化财政补助政策，加大对基层医疗机构考核激励，改进基层医疗卫生服务质量，助力推进分级诊疗改革。加大对财力薄弱区和生态功能区的补助力度，提升基层财力保障水平，深入推进新型城镇化和美丽乡村建设。全市涉及民生方面支出占比保持七成以上。

二是推进体制机制改革，丰富公共服务的供给方式。在全国率先出台财政奖补政策，鼓励民间资本进入医疗、养老等社会事业领域；加大政府购买服务力度，培育扶持社会服务组织，完善社区治理体系，增加公共服务有效供给。提高民办义务教育学校购买学位的补助标准，促进城乡义务教育均衡发展。完善文化事业投入机制，通过政府购买服务、以奖代补等方式，扩大文化惠民覆盖面。推动水价、公交票价动态调整，支持环卫作业市场化运营，加快公用事业体制机制改革创新。

三是打造“厦门蓝本”升级版的保障性住房体系。创新保障房开发机制，扩大保障覆盖面，努力实现中低收入家庭等“夹心层”群体住有所居。结合地铁建设，推行“地铁站点+保障性住房”的地铁社区建设，兼顾公共租赁住房、保障性租赁房，满足多层次住房保障需求。推进农村集体发展用地建设公租房项目，既解决租赁市场房源不足，也促进征地农民转产增收。

四是拓展城市发展空间。创新投融资机制，拓宽建设资金渠道，整合盘活资产、资金、资源，搭建分领域的投资运营公司，支持实施跨岛发展战略。大力加快厦门地铁、第二机场、“两环八射”骨干路网、厦漳泉同城化、厦龙山海合作、厦蓉欧班列及海上丝绸之路等，扩大厦门交通、物流辐射力的工程建设。优化基建项目、征地拆迁工作流程，提升资金审核拨付效率。

 

五、  强化治理，提升财政服务水平

 

推进供给侧机构性改革，财政部门还应以建立现代财政制度为导向，积极推进预算管理与财政监督等管理改革，提升资金使用效益与服务水平，实现从管理向治理的提升。

一是强化预算单位和代建单位的主体责任。在预算管理中，充分发挥预算单位作为预算编制主体、执行主体和责任主体的作用，更好发挥财政部门作为预算审核和监管主体的作用，做到各司其职、各负其责。提高预算严肃性和约束力，完善部门和区级支出责任考核机制，推动部门和行政区自觉强化主体责任。在财政投融资项目中，更多运用市场机制、竞争机制确定项目实施主体。探索试行工程总承包制，完善代建项目结算制度，调动代建企业积极性，有效控制建设成本。

二是完善财政管理机制。完善专项资金的设立、调整、评价和退出机制，实施专项资金目录管理，提高资金使用效益。推进跨部门、跨领域资金整合，推动“资金池”管理模式。完善财政存量资金清理收回机制，大力盘活部门沉淀资金，统筹用于市委市政府确定的重点发展领域。按照“管资本”的改革方向，推进政府资产、资源、资金整合，做大做强投资运营平台，强化市场化、专业化运作，提升资产资源配置效率。推进公交票价、水价体系改革，研究制定地铁运营平衡方案，建立更可持续、更有效率的财政补贴机制。

三是推进预算绩效改革。健全预算绩效管理机制，拓展绩效评价范围，开展部门整体支出和专项资金绩效评价。加大事前绩效评审力度，将预算评审工作实质性嵌入预算编制流程，优化预算编制链条。强化绩效目标管理，试点填报部门整体支出绩效目标，强化绩效目标与财政资金的匹配度。改进绩效评价方式，建立健全第三方评价机制，提升绩效评价质量。强化绩效评价结果应用，推动评价结果与预算编制相衔接，提高预算编制的科学性。完善绩效评价报告机制，逐步推动评审评价结果向社会公开。

四是强化财政监督约束。推进各行政事业单位完成内部控制制度的建立和实施工作，建立“1+6+X”的内控制度体系，防止内部权力滥用。强化事中事后监管，实施专项资金信用负面清单管理，限制专项资金管理失信、失范单位项目申报，有效提升监督检查威慑力。建立“双随机一公开”检查机制，有效提升财政监督效力。严格落实各项预决算公开规定，细化转移支付、政府采购等公开内容，进一步提升预算透明度。